政治献金と結社の自由［McCutcheon v. Federal Election Commission］Ⅱ対立（汚職防止という目的に対する総額制限の手段としての適合性）

１　論点

1. バックリー判決の射程は本件に及ぶか。
2. バックリー判決は総額制限の合憲性について判断したといえるか。
3. 総額制限を撤廃することは選挙資金法を骨抜きにするといえるか。
4. 修正第１条は、個人の政治的発言の権利を保障するだけでなく、集団的発言が重要視される民主主義秩序を維持するという公衆の利益も保障しているといえるか。
5. 巨額の政治献金は有権者の政治参加を阻害するか。
6. 政治献金に対する規制は、個人の政治的言論の自由を制約するものと評価すべきか。それとも、一部の大口献金者の政治献金が規制されることによりその他大勢の少額献金者の政治献金がより有効なものとなるため、政治的言論の自由を強化するものと評価すべきか。
7. 「汚職」は対価を伴う直接寄付に限られれるか。それとも、政治家の行動に不当な影響を及ぼす可能性のある事前の取り決めのない独立支出も含まれるか。
8. マコーネル判決の射程は本件に及ぶか。
9. ソフトマネーは重大な汚職リスクを生じさせるか。
10. 大口献金者は議員の立法行動に不当な影響を与えているといえるか。
11. シチズンズ・ユナイテッド判決の射程は本件に及ぶか。

２　多数意見（ロバーツ主席判事）

　（１）　全面審議の必要性

　　ア　バックリー判決の要旨

II
A
　Buckley v. Valeo, 424 U. S. 1, presented this Court with its first opportunity to evaluate the constitutionality of the original contribution and expenditure limits set forth in FECA. FECA imposed a $1,000 per election base limit on contributions from an individual to a federal candidate. It also imposed a $25,000 per year aggregate limit on all contributions from an individual to candidates or political committees. 18 U. S. C. §§608(b)(1), 608(b)(3) (1970 ed., Supp. IV). On the expenditures side, FECA imposed limits on both independent expenditures and candidates’ overall campaign expenditures. §§608(e)(1), 608(c).

 Buckley recognized that “contribution and expenditure limitations operate in an area of the most fundamental First Amendment activities.” 424 U. S., at 14. But it distinguished expenditure limits from contribution limits based on the degree to which each encroaches upon protected First Amendment interests. Expenditure limits, the Court explained, “necessarily reduce[ ] the quantity of expression by restricting the number of issues discussed, the depth of their exploration, and the size of the audience reached.” Id., at 19. The Court thus subjected expenditure limits to “the exacting scrutiny applicable to lim- itations on core First Amendment rights of political expression.” Id., at 44–45. Under exacting scrutiny, the Government may regulate protected speech only if such regulation promotes a compelling interest and is the least restrictive means to further the articulated interest. See Sable Communications of Cal., Inc. v. FCC, 492 U. S. 115, 126 (1989).

 By contrast, the Court concluded that contribution limits impose a lesser restraint on political speech because they “permit[ ] the symbolic expression of support evidenced by a contribution but do[ ] not in any way infringe the contributor’s freedom to discuss candidates and issues.” Buckley, 424 U. S., at 21. As a result, the Court focused on the effect of the contribution limits on the freedom of political association and applied a lesser but still “rigorous standard of review.” Id., at 29. Under that standard, “[e]ven a ‘ “significant interference” with protected rights of political association’ may be sustained if the State demonstrates a sufficiently important interest and employs means closely drawn to avoid unnecessary abridgement of associational freedoms.” Id., at 25 (quoting Cousins v. Wigoda, 419 U. S. 477, 488 (1975)).

 The primary purpose of FECA was to limit quid pro quo corruption and its appearance; that purpose satisfied the requirement of a “sufficiently important” governmental interest. 424 U. S., at 26–27. As for the “closely drawn” component, Buckley concluded that the $1,000 base limit “focuses precisely on the problem of large campaign contributions . . . while leaving persons free to engage in independent political expression, to associate actively through volunteering their services, and to assist to a limited but nonetheless substantial extent in supporting candidates and committees with financial resources.” Id., at 28. The Court therefore upheld the $1,000 base limit under the “closely drawn” test. Id., at 29.

 The Court next separately considered an overbreadth challenge to the base limit. See id., at 29–30. The challengers argued that the base limit was fatally overbroad because most large donors do not seek improper influence over legislators’ actions. Although the Court accepted that premise, it nevertheless rejected the overbreadth challenge for two reasons: First, it was too “difficult to isolate suspect contributions” based on a contributor’s subjective intent. Id., at 30. Second, “Congress was justified in concluding that the interest in safeguarding against the appearance of impropriety requires that the opportunity for abuse inherent in the process of raising large monetary contributions be eliminated.” Ibid.

 Finally, in one paragraph of its 139-page opinion, the Court turned to the $25,000 aggregate limit under FECA. As a preliminary matter, it noted that the constitution- ality of the aggregate limit “ha[d] not been separately addressed at length by the parties.” Id., at 38. Then, in three sentences, the Court disposed of any constitutional objections to the aggregate limit that the challengers might have had:

“The overall $25,000 ceiling does impose an ultimate restriction upon the number of candidates and committees with which an individual may associate himself by means of financial support. But this quite modest restraint upon protected political activity serves to prevent evasion of the $1,000 contribution limitation by a person who might otherwise contribute massive amounts of money to a particular candidate through the use of unearmarked contributions to political committees likely to contribute to that candidate, or huge contributions to the candidate’s political party. The limited, additional restriction on associational freedom imposed by the overall ceiling is thus no more than a corollary of the basic individual contribution limitation that we have found to be constitutionally valid.” Ibid.

　バックリー判決は、本裁判所に、連邦選挙管理法（FECA）に定められた当初の献金および支出制限の合憲性を評価する最初の機会を与えた。FECAは、個人から連邦候補者への献金について、選挙ごとに1,000ドルを上限とする制限を設けていた。また、個人から候補者又は政治委員会へのすべての献金について、年間総額25,000ドルを上限としていた。支出面では、FECAは個人支出と候補者の選挙運動費用の両方に制限を設けていた。

 バックリー判決は、「献金および支出の制限は、修正第１条の最も基本的な活動の領域において作用する」ことを認めた。しかし、同判決は、支出制限と献金制限を、それぞれが修正第１条で保護されている利益をどの程度侵害するかに基づいて区別した。最高裁は、支出制限は「議論される問題の数、その探求の深さ、そして届く聴衆の規模を制限することにより、必然的に表現の量を減少させる」と説明した。このように、最高裁は支出制限を「修正第１条の中核的な政治的表現の権利に対する制限に適用される厳格な審査」にかけた。厳格な審査の下では、政府は、そのような規制が切実な利益を促進し、かつ明示された利益を促進するための最も制限の少ない手段である場合にのみ、保護された言論を規制することができる。

 対照的に、最高裁は、献金制限は「献金によって証明される象徴的な支持表明を許可するが、候補者および争点について議論する献金者の自由を侵害するものではない」ため、政治的言論に対する制約は弱いと結論付けた。その結果、最高裁は、献金制限が政治的結社の自由に与える影響に焦点を当て、より緩いが依然として「厳格な審査基準」を適用した。その基準によれば、「州が十分に重要な利益を実証し、結社の自由の不必要な侵害を回避するために綿密に設計された手段を用いる場合、政治的結社の保護された権利に対する「重大な干渉」でさえも認められる可能性がある」。

 FECAの主目的は、対価を伴う汚職とその印象を制限することであり、この目的は「十分に重要な」政府の利益という要件を満たしていた。「厳密に設定された」要素に関して、バックリー判決は、1,000ドルの基本制限は「…個人が独立した政治的表現を行い、ボランティア活動を通じて積極的に活動し、候補者や委員会を資金面で限定的ながらも相当程度支援する自由を確保しつつ、多額の選挙資金提供の問題にまさに焦点を当てている」と結論付けた。したがって、裁判所は「厳密に設定された」基準に基づき、1,000ドルの基本制限を支持した。

 次に、最高裁は、基本制限に対する過大な範囲に関する異議申し立てを別途検討した。異議申し立て者は、大口献金者の大半は立法者の行動に不適切な影響を与えようとはしないため、基本制限は致命的に過大であると主張した。最高裁はこの前提を認めたものの、それでもなお、2つの理由から過大な範囲に関する異議申し立てを却下した。第一に、献金者の主観的な意図に基づいて「疑わしい献金を特定することは非常に困難」であった。第二に、「不正の疑いを防ぐという利益のためには、多額の献金を集める過程に内在する濫用の機会を排除する必要があると議会が結論を下したことは正当であった」。

 最後に、139ページに及ぶ判決文のある段落で、裁判所はFECAに基づく25,000ドルの総額制限について言及した。最高裁は、予備的な問題として、総額制限の合憲性については「当事者間で個別に詳細に議論されていない」と指摘した。その後、最高裁は3つの文で、原告が総額制限に対して抱いていたであろう憲法上の異議を退けた。

「総額2万5000ドルの上限は、個人が財政支援を通じて関与できる候補者および委員会の数に最終的な制限を課すものである。しかし、保護された政治活動に対するこの極めて控えめな制限は、特定の候補者に多額の献金をする可能性のある人物が、当該候補者に献金する可能性のある政治委員会への非特定献金や、候補者の政党への巨額の献金を通じて、1000ドルの献金制限を回避しようとするのを防ぐのに役立つ。したがって、総額上限によって課される、結社の自由に対する限定的な追加的制限は、我々が憲法上有効であると認めた基本的な個人献金制限の帰結に過ぎない。」

　　イ　バックリー判決の射程

　　　（ア）　判例変更の必要性

B
1
 The parties and amici curiae spend significant energy debating whether the line that Buckley drew between contributions and expenditures should remain the law. Notwithstanding the robust debate, we see no need in this case to revisit Buckley’s distinction between contributions and expenditures and the corollary distinction in the applicable standards of review. Buckley held that the Government’s interest in preventing quid pro quo corruption or its appearance was “sufficiently important,” id., at 26–27; we have elsewhere stated that the same interest may properly be labeled “compelling,” see National Conservative Political Action Comm., 470 U. S., at 496–497, so that the interest would satisfy even strict scrutiny. Moreover, regardless whether we apply strict scrutiny or Buckley’s “closely drawn” test, we must assess the fit between the stated governmental objective and the means selected to achieve that objective. See, e.g., National Conservative Political Action Comm., supra, at 496–501; Randall v. Sorrell, 548 U. S. 230, 253–262 (2006) (opinion of Breyer, J.). Or to put it another way, if a law that restricts political speech does not “avoid unnecessary abridgement” of First Amendment rights, Buckley, 424 U. S., at 25, it cannot survive “rigorous” review.

 Because we find a substantial mismatch between the Government’s stated objective and the means selected to achieve it, the aggregate limits fail even under the “closely drawn” test. We therefore need not parse the differences between the two standards in this case.

　当事者及び専門的知見を有する第三者は、 バックリー判決が献金と支出との間の線引きが法律として存続すべきか否かについて、多大な労力を費やして議論してきた。活発な議論があったにもかかわらず、我々は本件において、バックリー判決の献金と支出の区別、並びに適用される審査基準における当然の区別を再検討する必要はないと考える。バックリー判決は、対価を伴う汚職又はその印象を防止することに対する政府の利益は「十分に重要」であると判断した。我々は既に、同じ利益は「やむを得ない」と適切に称され得ると述べている。したがって、当該利益は厳格な審査にも適合するであろう。さらに、厳格な審査を適用するか、バックリー判決の「厳密に設計された」基準を適用するかに関わらず、我々は、明示された政府の目的と、その目的を達成するために選択された手段との適合性を評価しなければならない。言い換えれば、政治的言論を制限する法律が「修正第１条の権利の不必要な侵害を回避」していなければ、その法律は「厳格な」審査を通過することはできない。

 政府が表明した目的とそれを達成するために選択された手段との間に重大な不一致が認められるため、総額制限は「厳密に設定された」基準にも適合しない。したがって、本件においては、2つの基準の違いを検討する必要はない。

　　　（イ）　総額制限の合憲性の審査の必要性

2
 Buckley treated the constitutionality of the $25,000 aggregate limit as contingent upon that limit’s ability to prevent circumvention of the $1,000 base limit, describing the aggregate limit as “no more than a corollary” of the base limit. Id., at 38. The Court determined that circumvention could occur when an individual legally contributes “massive amounts of money to a particular candidate through the use of unearmarked contributions” to entities that are themselves likely to contribute to the candidate. Ibid. For that reason, the Court upheld the $25,000 aggregate limit.

 Although Buckley provides some guidance, we think that its ultimate conclusion about the constitutionality of the aggregate limit in place under FECA does not control here. Buckley spent a total of three sentences analyzing that limit; in fact, the opinion pointed out that the constitutionality of the aggregate limit “ha[d] not been separately addressed at length by the parties.” Ibid. We are now asked to address appellants’ direct challenge to the aggregate limits in place under BCRA. BCRA is a different statutory regime, and the aggregate limits it imposes operate against a distinct legal backdrop.

 Most notably, statutory safeguards against circumvention have been considerably strengthened since Buckley was decided, through both statutory additions and the introduction of a comprehensive regulatory scheme. With more targeted anticircumvention measures in place today, the indiscriminate aggregate limits under BCRA appear particularly heavy-handed.

 The 1976 FECA Amendments, for example, added another layer of base contribution limits. The 1974 version of FECA had already capped contributions from political committees to candidates, but the 1976 version added limits on contributions to political committees. This change was enacted at least “in part to prevent circumvention of the very limitations on contributions that this Court upheld in Buckley.” California Medical Assn. v. Federal Election Comm’n, 453 U. S. 182, 197–198 (1981) (plurality opinion); see also id., at 203 (Blackmun, J., concurring in part and concurring in judgment). Because a donor’s contributions to a political committee are now limited, a donor cannot flood the committee with “huge” amounts of money so that each contribution the committee makes is perceived as a contribution from him. Buckley, supra, at 38. Rather, the donor may contribute only $5,000 to the committee, which hardly raises the specter of abuse that concerned the Court in Buckley. Limits on contributions to political committees consequently create an additional hurdle for a donor who seeks both to channel a large amount of money to a particular candidate and to ensure that he gets the credit for doing so.

 The 1976 Amendments also added an antiprolifera- tion rule prohibiting donors from creating or controlling multiple affiliated political committees. See 2 U. S. C. §441a(a)(5); 11 CFR §100.5(g)(4). The Government ac- knowledges that this antiproliferation rule “forecloses what would otherwise be a particularly easy and effective means of circumventing the limits on contributions to any particular political committee.” Brief for Appellee 46. In effect, the rule eliminates a donor’s ability to create and use his own political committees to direct funds in excess of the individual base limits. It thus blocks a straightforward method of achieving the circumvention that was the underlying concern in Buckley.

 The intricate regulatory scheme that the Federal Election Commission has enacted since Buckley further limits the opportunities for circumvention of the base limits via “unearmarked contributions to political committees likely to contribute” to a particular candidate. 424 U. S., at 38. Although the earmarking provision, 2 U. S. C. §441a(a)(8), was in place when Buckley was decided, the FEC has since added regulations that define earmarking broadly. For example, the regulations construe earmarking to include any designation, “whether direct or indirect, express or implied, oral or written.” 11 CFR §110.6(b)(1). The regulations specify that an individual who has contributed to a particular candidate may not also contribute to a single-candidate committee for that candidate. §110.1(h)(1). Nor may an individual who has contributed to a candidate also contribute to a political committee that has supported or anticipates supporting the same candidate, if the individual knows that “a substantial portion [of his contribution] will be contributed to, or expended on behalf of,” that candidate. §110.1(h)(2).

 In addition to accounting for statutory and regulatory changes in the campaign finance arena, appellants’ challenge raises distinct legal arguments that Buckley did not consider. For example, presumably because of its cursory treatment of the $25,000 aggregate limit, Buckley did not separately address an overbreadth challenge with respect to that provision. The Court rejected such a challenge to the base limits because of the difficulty of isolating suspect contributions. The propriety of large contributions to in- dividual candidates turned on the subjective intent of donors, and the Court concluded that there was no way to tell which donors sought improper influence over legislators’ actions. See 424 U. S., at 30. The aggregate limit, on the other hand, was upheld as an anticircumvention measure, without considering whether it was possible to discern which donations might be used to circumvent the base limits. See id., at 38. The Court never addressed overbreadth in the specific context of aggregate limits, where such an argument has far more force.

 Given the foregoing, this case cannot be resolved merely by pointing to three sentences in Buckley that were written without the benefit of full briefing or argument on the issue. See Toucey v. New York Life Ins. Co., 314 U. S. 118, 139–140 (1941) (departing from “[l]oose language and a sporadic, ill-considered decision” when asked to resolve a question “with our eyes wide open and in the light of full consideration”); Hohn v. United States, 524 U. S. 236, 251 (1998) (departing from a prior decision where it “was rendered without full briefing or argument”). We are confronted with a different statute and different legal arguments, at a different point in the development of campaign finance regulation. Appellants’ sub- stantial First Amendment challenge to the system of aggregate limits currently in place thus merits our plenary consideration.4

　バックリー判決は、25,000ドルの総額制限の合憲性は、その制限が1,000ドルの基本制限の回避を防止できるかどうかにかかっていると述べ、総額制限は「基本制限の単なる帰結」に過ぎないと述べた。最高裁は、個人が「特定の候補者に、その候補者に献金する可能性のある団体に、目的外献金を通じて多額の資金を合法的に献金する」場合、基本制限の回避が発生する可能性があると判断した。この理由から、最高裁は25,000ドルの総額制限を支持した。

 バックリー判決は一定の指針を示しているものの、FECAに基づく総額制限の合憲性に関する同判決の最終結論は本件には適用されないと考える。バックリー判決は合計3つの文を費やして当該制限を分析しており、実際、判決では総額制限の合憲性について「当事者間で個別に詳細に議論されていない」と指摘している。 本件では、控訴人がBCRAに基づく総額制限に直接異議を唱えている点について検討する必要がある。BCRAは異なる法制度であり、同制度が課す総額制限は、異なる法的背景に基づいて運用されている。

最も注目すべきは、バックリー判決以降、法定の保護措置が、法定追加と包括的な規制制度の導入の両方を通じて、大幅に強化されたことだ。現在、より対象を絞った回避防止措置が整備されていることから、連邦選挙改革法に基づく無差別な総額制限は、とりわけ行き過ぎた印象を与える。

 たとえば、1976年の連邦選挙資金規正法改正は、献金の基本限度額をさらに一層追加した。1974年版の連邦選挙資金規正法では、すでに政治委員会から候補者への献金に上限が設けられていたが、1976年版の連邦選挙資金規正法改正では政治委員会への献金に限度額が追加された。この変更は、少なくとも「部分的には、最高裁がバックリー判決で支持した献金金の限度額そのものの回避を防止するために」制定された。献金者の政治委員会への献金額が制限されたため、献金者は委員会に「巨額」の資金を注ぎ込み、委員会が行うすべての献金が献金者からの献金であると認識されるようなことはできない。むしろ、献金者は委員会に5,000ドルしか献金できないため、バックリー判決で最高裁が懸念したような不正行為の懸念はほとんど生じない。したがって、政治委員会への献金制限は、特定の候補者に多額の資金を注ぎ込み、その功績を認められることを望む献金者にとって、さらなるハードルとなる。

 1976年の連邦選挙資金規正法改正は、献金者が複数の関連政治委員会を設立又は管理することを禁じる反拡散防止規則も追加した。政府は、この反拡散防止規則により、「特定の政治委員会への献金に関する制限を回避するための、特に容易かつ効果的な手段が排除される」ことを認識している。実質的に、この規則は、献金者が独自の政治委員会を設立し、それらを利用して個人ベースの制限額を超える資金を配分する能力を排除している。したがって、バックリー判決の根本的な懸念事項であった、回避を容易に実現する方法を阻害している。

連邦選挙委員会がバックリー判決以降に制定した複雑な規制体系は、特定の候補者に「献金する可能性のある政治委員会への目的外献金」による基盤制限の回避の機会をさらに制限している。バックリー判決当時、 2 U. S. C. §441a(a)(8) の目的指定規定は存在していたが、連邦選挙委員会はその後、目的指定を広く定義する規則を追加した。例えば、この規則は、目的指定を「直接的か間接的か、明示的か黙示的か、口頭か書面かを問わず」あらゆる指定を含むものと解釈している。この規則は、特定の候補者に献金した個人が、その候補者の単独候補者委員会にも献金してはならないと規定している。また、ある候補者に献金をした個人は、その「献金の相当部分がその候補者に献金されるか、又はその候補者のために支出される」ことを知っている場合は、同じ候補者を支援した、又は支援する予定の政治委員会にも献金することはできない。

 上告人の異議申し立ては、選挙資金分野における法令および規制の変更を考慮するだけでなく、バックリー判決が考慮しなかった明確な法的論拠を提起している。例えば、25,000ドルの総額制限に関する扱いが軽率だったためと思われるが、バックリー判決はその規定に関する過度の範囲の広さに関する異議申し立てを個別に取り上げなかった。最高裁は、疑わしい献金を分離することが困難であるとして、基本制限に対するそのような異議申し立てを却下した。個々の候補者への多額の献金の妥当性は献金者の主観的な意図に左右されるものであり、最高裁は、どの献金者が議員の行動に不適切な影響を与えようとしたのかを見分ける方法はないと結論付けた。一方、総額制限は、どの献金が基本制限を回避するために使用される可能性があるかを見分けることが可能かどうかを検討することなく、回避防止措置として支持された。最高裁は、総額制限の特定の文脈における過度の範囲について一度も言及していないが、そのような議論の方がはるかに説得力がある。

 以上の点を踏まえると、本件は、十分な弁論や議論を経ずに書かれたバックリー判決の3つの文を指摘するだけでは解決できない。我々は、選挙資金規制の発展の異なる時点において、異なる法令と異なる法的論点に直面している。したがって、控訴人らが現行の総額制限制度に対して修正第１条に基づき強く異議を唱えていることは、本件の全面的検討に値する。

　（２）　汚職防止の利益の重要性と修正第１条の保障の範囲

III
　The First Amendment “is designed and intended to remove governmental restraints from the arena of public discussion, putting the decision as to what views shall be voiced largely into the hands of each of us, . . . in the belief that no other approach would comport with the premise of individual dignity and choice upon which our political system rests.” Cohen v. California, 403 U. S. 15, 24 (1971). As relevant here, the First Amendment safeguards an individual’s right to participate in the public debate through political expression and political association. See Buckley, 424 U. S., at 15. When an individual contributes money to a candidate, he exercises both of those rights: The contribution “serves as a general expression of support for the candidate and his views” and “serves to affiliate a person with a candidate.” Id., at 21–22.

 Those First Amendment rights are important regardless whether the individual is, on the one hand, a “lone pamphleteer[ ] or street corner orator[ ] in the Tom Paine mold,” or is, on the other, someone who spends “substan- tial amounts of money in order to communicate [his] political ideas through sophisticated” means. National Conservative Political Action Comm., 470 U. S., at 493. Either way, he is participating in an electoral debate that we have recognized is “integral to the operation of the system of government established by our Constitution.” Buckley, supra, at 14.

 Buckley acknowledged that aggregate limits at least diminish an individual’s right of political association. As the Court explained, the “overall $25,000 ceiling does impose an ultimate restriction upon the number of candidates and committees with which an individual may associate himself by means of financial support.” 424 U. S., at 38. But the Court characterized that restriction as a “quite modest restraint upon protected political activity.” Ibid. We cannot agree with that characterization. An aggregate limit on how many candidates and committees an individual may support through contributions is not a “modest restraint” at all. The Government may no more restrict how many candidates or causes a donor may support than it may tell a newspaper how many candidates it may endorse.

 To put it in the simplest terms, the aggregate limits prohibit an individual from fully contributing to the primary and general election campaigns of ten or more candidates, even if all contributions fall within the base limits Congress views as adequate to protect against corruption. The individual may give up to $5,200 each to nine candidates, but the aggregate limits constitute an outright ban on further contributions to any other candidate (beyond the additional $1,800 that may be spent before reaching the $48,600 aggregate limit). At that point, the limits deny the individual all ability to exercise his expressive and associational rights by contributing to someone who will advocate for his policy preferences. A donor must limit the number of candidates he supports, and may have to choose which of several policy concerns he will advance—clear First Amendment harms that the dissent never acknowledges.

 It is no answer to say that the individual can simply contribute less money to more people. To require one person to contribute at lower levels than others because he wants to support more candidates or causes is to impose a special burden on broader participation in the democratic process. And as we have recently admonished, the Government may not penalize an individual for “robustly exercis[ing]” his First Amendment rights. Davis v. Federal Election Comm’n, 554 U. S. 724, 739 (2008).

 The First Amendment burden is especially great for individuals who do not have ready access to alternative avenues for supporting their preferred politicians and policies. In the context of base contribution limits, Buckley observed that a supporter could vindicate his associational interests by personally volunteering his time and energy on behalf of a candidate. See 424 U. S., at 22, 28. Such personal volunteering is not a realistic alternative for those who wish to support a wide variety of candidates or causes. Other effective methods of supporting preferred candidates or causes without contributing money are reserved for a select few, such as entertainers capable of raising hundreds of thousands of dollars in a single evening. Cf. Davis, supra, at 742.5

 The dissent faults this focus on “the individual’s right to engage in political speech,” saying that it fails to take into account “the public’s interest” in “collective speech.” Post, at 6 (opinion of Breyer, J). This “collective” interest is said to promote “a government where laws reflect the very thoughts, views, ideas, and sentiments, the expression of which the First Amendment protects.” Post, at 7.

 But there are compelling reasons not to define the boundaries of the First Amendment by reference to such a generalized conception of the public good. First, the dissent’s “collective speech” reflected in laws is of course the will of the majority, and plainly can include laws that restrict free speech. The whole point of the First Amendment is to afford individuals protection against such infringements. The First Amendment does not protect the government, even when the government purports to act through legislation reflecting “collective speech.” Cf. United States v. Alvarez, 567 U. S. _ (2012); Wooley v. Maynard, 430 U. S. 705 (1977); West Virginia Bd. of Ed. v. Barnette, 319 U. S. 624 (1943).

 Second, the degree to which speech is protected cannot turn on a legislative or judicial determination that particular speech is useful to the democratic process. The First Amendment does not contemplate such “ad hoc balancing of relative social costs and benefits.” United States v. Stevens, 559 U. S. 460, 470 (2010); see also United States v. Playboy Entertainment Group, Inc., 529 U. S. 803, 818 (2000) (“What the Constitution says is that” value judgments “are for the individual to make, not for the Government to decree, even with the mandate or approval of a majority”).

 Third, our established First Amendment analysis already takes account of any “collective” interest that may justify restrictions on individual speech. Under that accepted analysis, such restrictions are measured against the asserted public interest (usually framed as an important or compelling governmental interest). As explained below, we do not doubt the compelling nature of the “collective” interest in preventing corruption in the electoral process. But we permit Congress to pursue that interest only so long as it does not unnecessarily infringe an individual’s right to freedom of speech; we do not truncate this tailoring test at the outset.

　修正第1条は、「公共の議論の場から政府の制約を取り除き、どのような意見を表明するかという決定を各人の手に委ねることを目的としている。…他のいかなるアプローチも、我々の政治制度の根底にある個人の尊厳と選択の原則にそぐわないという信念に基づいている。」本件に関連して、修正第1条は、政治的表現および政治的結社を通じて公共の議論に参加する個人の権利を保護している。個人が候補者に献金する場合、当該献金は「候補者およびその意見への支持を一般的に表明するもの」であり、「個人を候補者に結び付けるもの」でもある。

　修正第１条に規定されたこれらの権利は、その個人が「トム・ペインのような孤独なパンフレット配布者[ ]や街角の演説家[ ]」であるか、あるいは「洗練された」手段を用いて[自らの]政治思想を伝えるために多額の資金を費やす人物であるかに関わらず、重要である。いずれにせよ、彼は我々が「憲法によって確立された統治システムの運営に不可欠」であると認めている選挙討論に参加しているのである。

 バックリー判決は、総額制限は少なくとも個人の政治的結社の権利を減じることを認めた。最高裁が説明したように、「総額25,000ドルの上限は、個人が財政的支援を通じて参加できる候補者や委員会の数に最終的な制限を課す」のである。しかし、最高裁はこの制限を「保護された政治活動に対する極めて控えめな制限」と評した。我々はこの評決には同意できない。個人が献金を通じて支援できる候補者や委員会の数に総額制限を設けることは、全く「控えめな制限」ではない。政府は、新聞社に何人の候補者を推薦できるかを指示できないのと同様に、献金者が何人の候補者や活動を支持するかを制限することはできない。

 簡単に言えば、総額制限は、たとえすべての献金が議会が汚職防止に十分とみなす基本制限内に収まっているとしても、個人が 10 人以上の候補者の予備選挙および本選挙キャンペーンに全額献金することを禁止している。個人は9人の候補者にそれぞれ最大5,200ドルまで献金できるが、総額制限は、他の候補者へのそれ以上の献金（総額制限 48,600 ドルに達する前に使用できる追加の 1,800 ドルを超えて）を完全に禁止することを意味する。その時点で、制限により、個人は自分の政策志向を擁護する人に献金することで表現の自由と結社の自由を行使するすべての可能性が否定される。献金者は支援する候補者の数を制限しなければならず、いくつかの政策上の懸念事項のうちどれを推進するかを選択しなければならない場合がある。これは、反対意見が決して認めない、明らかに修正第1条の侵害である。

 個人がより少ない金額でより多くの人々に献金できると言うだけでは、答えにはならない。より多くの候補者や運動を支持したいという理由で、ある個人に他の人よりも低い献金額を要求することは、民主主義プロセスへのより広範な参加に特別な負担を課すことになる。そして、我々が最近警告したように、政府は個人が修正第１条の権利を「積極的に行使した」ことを理由に罰するべきではない。

　修正第１条の負担は、支持する政治家や政策を支援するための代替手段に容易にアクセスできない個人にとって特に重い。基礎となる献金の上限設定という文脈において、バックリー判決は、支持者が候補者のために自らの時間と労力を個人的にボランティアとして提供することで、自らの団体としての利益を正当化できると指摘した。このような個人的なボランティア活動は、多様な候補者や大義を支援したいと考える人々にとって現実的な選択肢ではない。金銭を献金することなく支持する候補者や大義を支援する他の効果的な方法は、一晩で数十万ドルを集めることができる芸能人など、限られた少数に限られている。

 反対意見は、「個人の政治的言論の自由」に焦点を当てていることを批判し、「集団的言論」における「公衆の利益」が考慮されていないと主張している。この「集団的」利益は、「修正第１条によって保護されている思想、見解、アイデア、感情そのものを法律が反映する政府」を促進するとされている。

　しかし、公共の利益に関するそのような一般化された概念を参照して修正第1条の範囲を定義しない説得力のある理由が存在する。第1に、法律に反映される反対者の「集団的言論」は当然多数派の意志であり、言論の自由を制限する法律も含まれる可能性がある。修正第1条の全体的な目的は、そのような侵害から個人を保護することにある。政府が「集団的言論」を反映した法律を通じて行動すると主張する場合であっても、修正第1条は政府を保護しない。

 第二に、言論の保護の程度は、特定の言論が民主的プロセスに有用であるという立法府又は司法府の判断に左右されるものではない。修正第１条は、そのような「相対的な社会的費用と便益の場当たり的な均衡」を想定していない。（「憲法が規定しているのは、「価値判断は個人が行うべきものであり、たとえ多数の委任や承認があったとしても、政府が命令するものではない」ということである」）。

 第三に、我々が確立した修正第1条に基づく分析は、個人の言論の制限を正当化し得るあらゆる「集団的」利益を既に考慮している。この広く認められた分析によれば、そのような制限は、主張される公共の利益（通常は重要な、あるいは切実な政府の利益として位置付けられる）と比較して評価される。後述するように、我々は選挙プロセスにおける汚職防止という「集団的」利益の切実な性質を疑っていない。しかし、我々は、議会がその利益を追求することを、個人の言論の自由の権利を不必要に侵害しない限りにおいてのみ認める。我々は、この審査基準を最初から切り捨てるつもりはない。

　（３）　汚職防止という目的に対する総額制限の手段としての適合性

IV
A
　With the significant First Amendment costs for individual citizens in mind, we turn to the governmental interests asserted in this case. This Court has identified only one legitimate governmental interest for restricting campaign finances: preventing corruption or the appearance of corruption. See Davis, supra, at 741; National Conservative Political Action Comm., 470 U. S., at 496–497. We have consistently rejected attempts to suppress campaign speech based on other legislative objectives. No matter how desirable it may seem, it is not an acceptable governmental objective to “level the playing field,” or to “level electoral opportunities,” or to “equaliz[e] the financial resources of candidates.” Bennett, 564 U. S., at _ (slip op., at 22–23); Davis, supra, at 741–742; Buckley, supra, at 56. The First Amendment prohibits such legislative attempts to “fine-tun[e]” the electoral process, no matter how well intentioned. Bennett, supra, at _ (slip op., at 21).

 As we framed the relevant principle in Buckley, “the concept that government may restrict the speech of some elements of our society in order to enhance the relative voice of others is wholly foreign to the First Amendment.” 424 U. S., at 48–49. The dissent’s suggestion that Buckley supports the opposite proposition, see post, at 6, simply ignores what Buckley actually said on the matter. See also Citizens Against Rent Control/Coalition for Fair Housing v. Berkeley, 454 U. S. 290, 295 (1981) (“Buckley . . . made clear that contributors cannot be protected from the possibility that others will make larger contributions”).

 Moreover, while preventing corruption or its appearance is a legitimate objective, Congress may target only a specific type of corruption—“quid pro quo” corruption. As Buckley explained, Congress may permissibly seek to rein in “large contributions [that] are given to secure a political quid pro quo from current and potential office holders.” 424 U. S., at 26. In addition to “actual quid pro quo arrangements,” Congress may permissibly limit “the ap- pearance of corruption stemming from public awareness of the opportunities for abuse inherent in a regime of large individual financial contributions” to particular candidates. Id., at 27; see also Citizens United, 558 U. S., at 359 (“When Buckley identified a sufficiently important governmental interest in preventing corruption or the appearance of corruption, that interest was limited to quid pro quo corruption”).

 Spending large sums of money in connection with elections, but not in connection with an effort to control the exercise of an officeholder’s official duties, does not give rise to such quid pro quo corruption. Nor does the possibility that an individual who spends large sums may garner “influence over or access to” elected officials or political parties. Id., at 359; see McConnell v. Federal Election Comm’n, 540 U. S. 93, 297 (2003) (Kennedy, J., concurring in judgment in part and dissenting in part). And because the Government’s interest in preventing the appearance of corruption is equally confined to the appearance of quid pro quo corruption, the Government may not seek to limit the appearance of mere influence or access. See Citizens United, 558 U. S., at 360.

 The dissent advocates a broader conception of corruption, and would apply the label to any individual contributions above limits deemed necessary to protect “collective speech.” Thus, under the dissent’s view, it is perfectly fine to contribute $5,200 to nine candidates but somehow corrupt to give the same amount to a tenth.

 It is fair to say, as Justice Stevens has, “that we have not always spoken about corruption in a clear or consistent voice.” Id., at 447 (opinion concurring in part and dissenting in part). The definition of corruption that we apply today, however, has firm roots in Buckley itself. The Court in that case upheld base contribution limits because they targeted “the danger of actual quid pro quo arrangements” and “the impact of the appearance of corruption stemming from public awareness” of such a system of unchecked direct contributions. 424 U. S., at 27. Buckley simultaneously rejected limits on spending that was less likely to “be given as a quid pro quo for improper commitments from the candidate.” Id., at 47. In any event, this case is not the first in which the debate over the proper breadth of the Government’s anticorruption interest has been engaged. Compare Citizens United, 558 U. S., at 356–361 (majority opinion), with id., at 447–460 (opinion of Stevens, J.).

 The line between quid pro quo corruption and general influence may seem vague at times, but the distinction must be respected in order to safeguard basic First Amendment rights. In addition, “[i]n drawing that line, the First Amendment requires us to err on the side of protecting political speech rather than suppressing it.” Federal Election Comm’n v. Wisconsin Right to Life, 551 U. S. 449, 457 (2007) (opinion of Roberts, C. J.).

 The dissent laments that our opinion leaves only remnants of FECA and BCRA that are inadequate to combat corruption. See post, at 2. Such rhetoric ignores the fact that we leave the base limits undisturbed.6 Those base limits remain the primary means of regulating campaign contributions—the obvious explanation for why the aggregate limits received a scant few sentences of attention in Buckley.7

　個々の市民にかかる修正第１条の重大なコストを念頭に、本件で主張された政府の利益について検討する。本裁判所は、選挙資金の制限に関する正当な政府の利益を、汚職又は汚職の印象の防止のみと特定した。本裁判所は、他の立法目的に基づいて選挙運動の言論を抑圧しようとする試みを一貫して拒否してきた。いかに望ましいように思われても、「競争の場を平等にする」、「選挙の機会を平等にする」、「候補者の資金源を平等化する」ことは、政府の目的として受け入れられない。修正第１条は、いかに善意に基づくものであっても、選挙プロセスを「微調整」しようとする立法行為を禁じている。

　バックリー判決において関連原則を述べたように、「政府が社会の一部の層の言論を制限することで、他の層の相対的な発言力を高めるという考え方は、修正第１条とは全く相容れない」。反対意見は、バックリー判決がこれと正反対の主張を支持していると示唆しているが、これはバックリー判決が実際にこの件に関して述べたことを単に無視している。

　さらに、汚職又はその印象を防止することは正当な目的であるが、議会は特定の種類の汚職、すなわち「対価を伴う」汚職のみを対象とすることができる。バックリー判決が説明したように、議会は、「現職および将来の公職者から政治的な対価を得るために行われる多額の献金」を抑制しようとすることが許容される。「実際の対価の取り決め」に加えて、議会は、「特定の候補者への多額の個人献金制度に内在する濫用の機会に対する国民の認識から生じる汚職の印象」を制限することが許容される。（「バックリー判決が汚職又はその印象を防止することに政府の十分に重要な利益を特定したとき、その利益は対価を得るための汚職に限定された」）。

　選挙に関連して多額の資金を支出しても、公職者の公務の遂行を統制する努力とは関連しない場合は、このような対価を伴う汚職には該当しない。また、多額の資金を支出する個人が、選出公務員又は政党に対する「影響力又はアクセス」を獲得する可能性も、対価を伴う汚職には該当しない。また、汚職の印象を防止する政府の関心は、同様に、対価を伴う汚職の印象に限定されるため、政府は、単なる影響力又はアクセスの印象を制限しようとしてはならない。

　反対意見は、より広範な汚職の概念を提唱し、「集団的言論」の保護に必要と見なされる限度を超える個人献金にこのレッテルを貼ろうとしている。したがって、反対意見の見解によれば、9人の候補者に5,200ドルを献金することは全く問題ないが、10人目の候補者に同額を献金することは何らかの形で汚職行為となる。

　スティーブンス判事が述べたように、「我々は汚職について常に明確かつ一貫した主張をしてきたわけではない」と言うのは妥当だろう。しかしながら、今日我々が適用する汚職の定義は、バックリー事件自体にしっかりと根ざしている。同事件において最高裁は、献金の基本制限が「実際の見返り協定の危険性」と「そのような抑制されていない直接献金制度が公に知られることによる汚職の印象の影響」を対象としていたため、献金の基本制限を支持した。バックリー事件は同時に、「候補者の不適切な約束に対する 見返りとして与えられる」可能性が低い支出制限を却下した。いずれにせよ、本件は政府の汚職防止に関する利益の適切な範囲をめぐる議論が行われた最初の事件ではない。

　対価を得るための汚職と一般的な影響力との区別は時として曖昧に見えるかもしれないが、修正第１条に定められた基本的な権利を守るためには、この区別は尊重されなければならない。さらに、「この区別をするにあたり、修正第１条は、政治的言論を抑圧するのではなく、保護する側に誤りを犯すべきであると規定している。」

 反対意見は、我々の意見がFECAとBCRAの遺物しか残っておらず、汚職対策には不十分であると嘆いている。こうしたレトリックは、我々が献金の基本制限をそのまま残しているという事実を無視している。これらの献金の基本制限は依然として選挙資金を規制する主要な手段であり、 バックリー判決において総額制限額がわずか数文しか取り上げられなかったのは明白である。

３　反対意見（ブライヤー判事）

　（１）　総額制限は汚職の防止という目的との関係で適合性が認められないとの主張について

II
 The plurality’s first claim—that large aggregate contributions do not “give rise” to “corruption”—is plausible only because the plurality defines “corruption” too narrowly. The plurality describes the constitutionally permissible objective of campaign finance regulation as follows: “Congress may target only a specific type of corruption—‘quid pro quo’ corruption.” Ante, at 19. It then defines quid pro quo corruption to mean no more than “a direct exchange of an official act for money”—an act akin to bribery. Ante, at 2–3. It adds specifically that corruption does not include efforts to “garner ‘influence over or access to’ elected officials or political parties.” Ante, at 19 (quoting Citizens United, supra, at 359). Moreover, the Government’s efforts to prevent the “appearance of corruption” are “equally confined to the appearance of quid pro quo corruption,” as narrowly defined. Ante, at 19. In the plurality’s view, a federal statute could not prevent an individual from writing a million dollar check to a political party (by donating to its various committees), because the rationale for any limit would “dangerously broade[n] the circumscribed definition of quid pro quo corruption articulated in our prior cases.” Ante, at 37.

 This critically important definition of “corruption” is inconsistent with the Court’s prior case law (with the possible exception of Citizens United, as I will explain below). It is virtually impossible to reconcile with this Court’s decision in McConnell, upholding the Bipartisan Campaign Reform Act of 2002 (BCRA). And it misun- derstands the constitutional importance of the interests at stake. In fact, constitutional interests—indeed, First Amendment interests—lie on both sides of the legal equation.

　多数意見の最初の主張、すなわち多額の献金が「汚職」を「引き起こす」ことには当たらないという主張は、多数意見が「汚職」を狭く定義しすぎているという点においてのみ妥当である。多数意見は、選挙資金規制の憲法上許容される目的を次のように説明している。「議会は特定の種類の汚職、すなわち「対価を得るための」汚職のみを対象とし得る。」次に、対価を得るための汚職を「公務と金銭の直接交換」、すなわち賄賂に類する行為に過ぎないと定義している。さらに、汚職には「公選職者または政党に対する「影響力またはアクセス」を獲得する」ための努力は含まれないと明確に付け加えている。さらに、政府の「汚職の印象」を防止するための取り組みは、「狭義の意味で、対価を伴う汚職の印象」にも同様に限定される。多数意見によれば、連邦法は、個人が政党に100万ドルの小切手を切ること（政党の各種委員会への献金による）を阻止することはできない。なぜなら、いかなる制限も「過去の判例で明確に示された対価を伴う汚職の限定的な定義を危険なほど拡大することになるからである」。

　この極めて重要な「汚職」の定義は、最高裁の過去の判例法（後述する「シチズンズ・ユナイテッド」を除く）と矛盾しています。2002年超党派選挙運動改革法（BCRA）を支持したマコーネル判決と整合させることは事実上不可能です。そして、この判決は、問題となっている利益の憲法上の重要性を誤解しています。実際、憲法上の利益、まさに修正第1条に定められた利益は、この法的な方程式の両側に存在します。

　　ア　汚職防止の利益の重要性と修正第１条の保障の範囲

A
 In reality, as the history of campaign finance reform shows and as our earlier cases on the subject have recognized, the anticorruption interest that drives Congress to regulate campaign contributions is a far broader, more important interest than the plurality acknowledges. It is an interest in maintaining the integrity of our public governmental institutions. And it is an interest rooted in the Constitution and in the First Amendment itself.

 Consider at least one reason why the First Amendment protects political speech. Speech does not exist in a vac- uum. Rather, political communication seeks to secure government action. A politically oriented “marketplace of ideas” seeks to form a public opinion that can and will influence elected representatives.

 This is not a new idea. Eighty-seven years ago, Justice Brandeis wrote that the First Amendment’s protection of speech was “essential to effective democracy.” Whitney v. California, 274 U. S. 357, 377 (1927) (concurring opinion). Chief Justice Hughes reiterated the same idea shortly thereafter: “A fundamental principle of our constitutional system” is the “maintenance of the opportunity for free political discussion to the end that government may be responsive to the will of the people.” Stromberg v. California, 283 U. S. 359, 369 (1931) (emphasis added). In Citizens United, the Court stated that “[s]peech is an essential mechanism of democracy, for it is the means to hold officials accountable to the people.” 558 U. S., at 339 (emphasis added).

 The Framers had good reason to emphasize this same connection between political speech and governmental action. An influential 18th-century continental philosopher had argued that in a representative democracy, the people lose control of their representatives between elections, during which interim periods they were “in chains.” J. Rousseau, An Inquiry Into the Nature of the Social Contract 265–266 (transl. 1791).

 The Framers responded to this criticism both by requiring frequent elections to federal office, and by enacting a First Amendment that would facilitate a “chain of communication between the people, and those, to whom they have committed the exercise of the powers of government.” J. Wilson, Commentaries on the Constitution of the United States of America 30–31 (1792). This “chain” would establish the necessary “communion of interests and sympathy of sentiments” between the people and their representatives, so that public opinion could be channeled into effective governmental action. The Federalist No. 57, p. 386 (J. Cooke ed. 1961) (J. Madison); accord, T. Benton, 1 Abridgement of the Debates of Congress, from 1789 to 1856, p. 141 (1857) (explaining that the First Amendment will strengthen American democracy by giving “ ‘the people’ ” a right to “ ‘publicly address their representatives,’ ” “ ‘privately advise them,’ ” or “ ‘declare their sentiments by petition to the whole body’ ” (quoting James Madison)). Accordingly, the First Amendment advances not only the individual’s right to engage in political speech, but also the public’s interest in preserving a democratic order in which collective speech matters.

 What has this to do with corruption? It has everything to do with corruption. Corruption breaks the constitutionally necessary “chain of communication” between the people and their representatives. It derails the essential speech-to-government-action tie. Where enough money calls the tune, the general public will not be heard. Insofar as corruption cuts the link between political thought and political action, a free marketplace of political ideas loses its point. That is one reason why the Court has stressed the constitutional importance of Congress’ concern that a few large donations not drown out the voices of the many. See, e.g., Buckley, 424 U. S., at 26–27.

 That is also why the Court has used the phrase “subversion of the political process” to describe circumstances in which “[e]lected officials are influenced to act contrary to their obligations of office by the prospect of financial gain to themselves or infusions of money into their campaigns.” NCPAC, 470 U. S., at 497. See also Federal Election Comm’n v. National Right to Work Comm., 459 U. S. 197, 208 (1982) (the Government’s interests in preventing corruption “directly implicate the integrity of our electoral process” (internal quotation marks and citation omitted)). See generally R. Post, Citizens Divided: Campaign Fi- nance Reform and the Constitution 7–16, 80–94 (forthcoming 2014) (arguing that the efficacy of American democ- racy depends on “electoral integrity” and the responsiveness of public officials to public opinion).

 The “appearance of corruption” can make matters worse. It can lead the public to believe that its efforts to communicate with its representatives or to help sway public opinion have little purpose. And a cynical public can lose interest in political participation altogether. See Nixon v. Shrink Missouri Government PAC, 528 U. S. 377, 390 (2000) (“[T]he cynical assumption that large donors call the tune could jeopardize the willingness of voters to take part in democratic governance”). Democracy, the Court has often said, cannot work unless “the people have faith in those who govern.” United States v. Mississippi Valley Generating Co., 364 U. S. 520, 562 (1961).

 The upshot is that the interests the Court has long described as preventing “corruption” or the “appearance of corruption” are more than ordinary factors to be weighed against the constitutional right to political speech. Rather, they are interests rooted in the First Amendment it- self. They are rooted in the constitutional effort to create a democracy responsive to the people—a government where laws reflect the very thoughts, views, ideas, and sentiments, the expression of which the First Amendment protects. Given that end, we can and should understand campaign finance laws as resting upon a broader and more significant constitutional rationale than the plural- ity’s limited definition of “corruption” suggests. We should see these laws as seeking in significant part to strengthen, rather than weaken, the First Amendment. To say this is not to deny the potential for conflict between (1) the need to permit contributions that pay for the diffusion of ideas, and (2) the need to limit payments in order to help maintain the integrity of the electoral process. But that conflict takes place within, not outside, the First Amendment’s boundaries.

　現実には、選挙資金改革の歴史が示すように、またこの問題に関する過去の判例が認めているように、議会が選挙資金の規制に踏み切る原動力となっている汚職防止の利益は、多数意見が認めるよりもはるかに広範で重要な利益です。それは、我が国の公的機関の清廉性を維持するという利益であり、憲法、そして修正第１条そのものに根ざした利益なのです。

　修正第１条が政治的言論を保護する理由を少なくとも一つ考えてみましょう。言論は観念の中だけで存在するわけではありません。むしろ、政治的コミュニケーションは政府の行動を確保するために存在します。政治志向の「思想の市場」は、選出された代表者に影響を与え得る、そして実際に影響を与える世論を形成することを目指しています。

 これは新しい考えではない。87年前、ブランダイス判事は、修正第１条による言論の保護は「効果的な民主主義にとって不可欠」であると記した。ヒューズ首席判事もその後まもなく、同じ考えを繰り返した。「我が国の憲法制度の基本原則は、政府が民意に応えることができるよう、自由な政治的議論の機会を維持することである」。シチズンズ・ユナイテッド判決において、最高裁は「言論は民主主義の不可欠なメカニズムである。なぜなら、それは公務員を国民に対して説明責任を負わせる手段だからである」と述べた。

 憲法起草者たちが、政治的言論と政府の行動の間にあるこの同様の関連性を強調したのには、十分な理由があった。18世紀に影響力を持った大陸哲学者は、代議制民主主義においては、人々は選挙と選挙の間に代表者に対する統制力を失い、その間人々は「鎖につながれている」と主張した。

 憲法起草者たちは、この批判に対し、連邦公職への頻繁な選挙を義務付けるとともに、「人民と、彼らが統治権の行使を委ねた者との間の意思疎通の連鎖」を促進する修正第1条を制定することで対応した。この「連鎖」は、人民とその代表者の間に必要な「利害の一致と感情の共感」を確立し、世論を効果的な政府活動に導くことを可能にするものであった。141 (1857) （修正第1条は、「『人民』に『代表者に公に演説する』、『代表者に個人的に助言する』、または『全会に請願して意見を表明する』権利を与えることで、アメリカの民主主義を強化すると説明している。したがって、修正第1条は、個人の政治的発言の権利を保障するだけでなく、集団的発言が重要視される民主主義秩序を維持するという公衆の利益も保障する。

 これが汚職とどう関係するのか。まさに汚職と深く関わっている。汚職は、国民とその代表者の間にある憲法上不可欠な「意思疎通の連鎖」を断ち切る。言論と政府の行動という本質的な結びつきを阻害する。十分な資金が支配するところでは、一般大衆の声は届かなくなる。汚職が政治思想と政治行動のつながりを断ち切る限り、政治思想の自由市場は意味を失う。これが、少数の巨額献金によって多数の声がかき消されないようにするという議会の懸念の憲法上の重要性を最高裁判所が強調してきた理由の一つである。

 また、最高裁が「政治プロセスの破壊」という表現を、「選出された公務員が、金銭的利益の見込みや選挙運動への資金注入によって、職務上の義務に反する行動をとるよう影響を受ける」状況を説明するために使用したのも、このためである。

 「汚職の印象を与える」ことは事態を悪化させる可能性がある。国民は、代表者との意思疎通や世論誘導の努力がほとんど意味をなさないと信じるようになる可能性がある。そして、冷笑的な国民は政治参加への関心を完全に失ってしまう可能性がある。

 結局のところ、最高裁が長らく「汚職」あるいは「汚職の印象」の防止と称してきた利益は、憲法上の政治的言論の権利と照らし合わせるべき通常の要素以上のものである。むしろ、それらは修正第１条そのものに根ざした利益である。それは、国民の声に応える民主主義、すなわち、修正第１条が保護する思想、見解、アイデア、感情そのものを法律が反映する政府を創設するという憲法上の努力に根ざしている。この目的を踏まえれば、選挙資金法は、多数意見による「汚職」の限定的な定義が示唆するよりも、より広範かつ重要な憲法上の根拠に基づいていると理解でき、またそう理解すべきである。これらの法律は、修正第１条を弱めるのではなく、むしろ強化することを目的としていると見るべきである。ただし、こう述べるからといって、(1)思想の普及を目的とする献金を認める必要性と、(2)選挙プロセスの公正性を維持するために支払いを制限する必要性との間に、矛盾が生じる可能性を否定するものではない。しかし、その対立は修正第１条の境界外ではなく、その境界内で起きているのです。

　　イ　「汚職」の定義

B
 Since the kinds of corruption that can destroy the link between public opinion and governmental action extend well beyond those the plurality describes, the plurality’s notion of corruption is flatly inconsistent with the basic constitutional rationale I have just described. Thus, it should surprise no one that this Court’s case law (Citizens United excepted) insists upon a considerably broader definition.

 In Buckley, for instance, the Court said explicitly that aggregate limits were constitutional because they helped “prevent evasion . . . [through] huge contributions to the candidate’s political party,” 424 U. S., at 26 (the contrary to what the plurality today seems to believe, see ante, at 36–39). Moreover, Buckley upheld the base limits in significant part because they helped thwart “the appearance of corruption stemming from public awareness of the opportunities for abuse inherent in a regime of large individual financial contributions.” 424 U. S., at 27 (emphasis added). And it said that Congress could reasonably conclude that criminal laws forbidding “the giving and taking of bribes” did not adequately “deal with the reality or appearance of corruption.” Id., at 28. Bribery laws, the Court recognized, address “only the most blatant and specific attempts of those with money to influence governmental action.” Ibid. The concern with corruption extends further.

 Other cases put the matter yet more strongly. In Beaumont, for example, the Court found constitutional a ban on direct contributions by corporations because of the need to prevent corruption, properly “understood not only as quid pro quo agreements, but also as undue influence on an officeholder’s judgment.” Federal Election Comm’n v. Beaumont, 539 U. S. 146, 155–156 (2003). In Federal Election Comm’n v. Colorado Republican Federal Campaign Comm., 533 U. S. 431, 441, 457–460 (2001) (Colo-rado II ), the Court upheld limits imposed upon coordinated expenditures among parties and candidates because it found they thwarted corruption and its appearance, again understood as including “undue influence” by wealthy donors. In Shrink Missouri, the Court upheld limitations imposed by the Missouri Legislature upon contributions to state political candidates, not only because of the need to prevent bribery, but also because of “the broader threat from politicians too compliant with the wishes of large contributors.” 528 U. S., at 389.

　世論と政府の行動とのつながりを破壊し得る汚職の種類は、多数意見が定義する範囲をはるかに超えるため、多数意見の汚職の概念は、私が今述べた基本的な憲法上の論理とは全く矛盾する。したがって、最高裁の判例（シチズンズ・ユナイテッド判決を除く）が、より広範な定義を主張していることは、誰にとっても驚くべきことではない。

　例えばバックリー判決では、最高裁は、総額制限は「候補者の政党への多額の献金による脱税を防ぐ」のに役立つため合憲であると明確に述べた。さらにバックリー判決は、基本制限が「多額の個人献金制度に内在する濫用の機会に対する国民の認識から生じる汚職の印象」を阻止するのに役立つという理由で、大幅に基本制限を支持した。そして、連邦議会は、「賄賂の授受」を禁じる刑法は「汚職の実態または印象に適切に対処して いない」と合理的に結論付けることができると述べた。賄賂に関する法律は、「金銭を持つ者が政府の行動に影響を与えようとする、最も露骨で具体的な試みにのみ対処するものだ」と、最高裁は認めている。しかし、汚職に対する懸念は、それよりもさらに広範に及ぶ。

 他の判例は、この問題をさらに強く提起している。例えば、ボーモント判決において、最高裁は、汚職を防止する必要性から、企業による直接献金の禁止は合憲と判断した。これは、「対価の受け取り契約としてだけでなく、公職者の判断への不当な影響としても適切に理解される」汚職を防止するためである。Colo-rado II 判決において、最高裁は、政党および候補者間の共同支出に対する制限を支持した。これは、こうした制限が汚職とその印象を阻止すると判断したためである。この場合も、裕福な献金者による「不当な影響」を含むと理解される。Shrink Missouri判決において、最高裁は、賄賂防止の必要性だけでなく、「政治家が大口献金者の意向に従順すぎることによる広範な脅威」も理由として、ミズーリ州議会が州の政治候補者への献金に課した制限を支持した。

　　ウ　マコーネル判決

C
 Most important, in McConnell, this Court considered the constitutionality of the Bipartisan Campaign Reform Act of 2002, an Act that set new limits on “soft money” contributions to political parties. “Soft money” referred to funds that, prior to BCRA, were freely donated to parties for activities other than directly helping elect a federal candidate—activities such as voter registration, “get out the vote” drives, and advertising that did not expressly advocate a federal candidate’s election or defeat. 540 U. S., at 122–124. BCRA imposed a new ban on soft money contributions to national party committees, and greatly curtailed them in respect to state and local parties. Id., at 133–134, 161–164.

 The Court in McConnell upheld these new contribution restrictions under the First Amendment for the very reason the plurality today discounts or ignores. Namely, the Court found they thwarted a significant risk of cor- ruption—understood not as quid pro quo bribery, but as privileged access to and pernicious influence upon elected representatives.

 In reaching its conclusion in McConnell, the Court relied upon a vast record compiled in the District Court. That record consisted of over 100,000 pages of material and included testimony from more than 200 witnesses. See 251 F. Supp. 2d 176, 209 (DC 2003) (per curiam). What it showed, in detail, was the web of relationships and un- derstandings among parties, candidates, and large donors that underlies privileged access and influence. See McConnell, 540 U. S., at 146–152, 154–157, 167–171, 182–184. The District Judges in McConnell made clear that the record did “not contain any evidence of bribery or vote buying in exchange for donations of nonfederal money.” 251 F. Supp. 2d, at 481 (opinion of Kollar-Kotelly, J.) (emphasis added). Indeed, no one had identified a “single discrete instance of quid pro quo corruption” due to soft money. Id., at 395 (opinion of Henderson, J.). But what the record did demonstrate was that enormous soft money contributions, ranging between $1 million and $5 million among the largest donors, enabled wealthy contributors to gain disproportionate “access to federal lawmakers” and the ability to “influenc[e] legislation.” Id., at 481 (opinion of Kollar-Kotelly, J.). There was an indisputable link between generous political donations and opportunity after opportunity to make one’s case directly to a Member of Congress.

 Testimony by elected officials supported this conclusion. See, e.g., ibid. (“ ‘Large donors of both hard and soft money receive special treatment’ ” (Sen. Simpson)); id., at 482 (“ ‘Donations, including soft money donations to political parties, do affect how Congress operates. It’s only natural, and happens all too often, that a busy Senator with 10 minutes to spare will spend those minutes returning the call of a large soft money donor’ ” (Sen. Boren)); id., at 496 (“ ‘At a minimum, large soft money donations purchase an opportunity for the donors to make their case to elected officials . . .’ ” (Sen. McCain)). Furthermore, testimony from party operatives showed that national political parties had created “major donor programs,” through which they openly “offer[ed] greater access to federal office holders as the donations gr[e]w larger.” Id., at 502. I have placed in Appendix A more examples of the kind of evidence that filled the District Court record in McConnell.

 This Court upheld BCRA’s limitations on soft money contributions by relying on just the kind of evidence I have described. We wrote:

　“The evidence in the record shows that candidates and donors alike have in fact exploited the soft-money loophole, the former to increase their prospects of election and the latter to create debt on the part of officeholders . . . . Plaintiffs argue that without concrete evidence of an instance in which a federal officeholder has actually switched a vote [in exchange for soft money] . . . , Congress has not shown that there exists real or apparent corruption. . . . [P]laintiffs conceive of corruption too narrowly. Our cases have firmly established that Congress’ legitimate interest extends beyond preventing simple cash-for-votes corruption to curbing ‘undue influence on an officeholder’s judgment, and the appearance of such influence.’ ” 540 U. S., at 146, 149–150 (quoting Colorado II, 533 U. S., at 441; emphasis added; paragraphs and paragraph breaks omitted).

　We specifically rejected efforts to define “corruption” in ways similar to those the plurality today accepts. We added:

　“Just as troubling to a functioning democracy as classic quid pro quo corruption is the danger that officeholders will decide issues not on the merits or the desires of their constituencies, but according to the wishes of those who have made large financial contributions valued by the officeholder.” 540 U. S., at 153.

　Insofar as today’s decision sets forth a significantly nar- rower definition of “corruption,” and hence of the public’s interest in political integrity, it is flatly inconsistent with McConnell.

　最も重要なのは、マコーネル判決において、 最高裁が2002年超党派選挙改革法の合憲性を検討した点である。この法律は政党への「ソフトマネー」献金に新たな制限を設けた。「ソフトマネー」とは、BCRA以前は、 有権者登録、「投票を促す」運動、連邦候補者の当選または落選を明確に支持しない広告など、連邦候補者の選出を直接支援する以外の活動のために政党に自由に献金されていた資金を指した。BCRAは全国政党委員会へのソフトマネー献金を新たに禁止し、州および地方政党に関してはソフトマネー献金を大幅に削減した。

　マコーネル判決において最高裁は、今日の多数意見が軽視または無視しているまさにその理由により、修正第１条に基づくこれらの新たな献金制限を支持した。すなわち、最高裁は、これらの制限が重大な汚職リスクを阻止すると判断した。これは、見返りとしての賄賂ではなく、選出された代表者への特権的なアクセスと有害な影響力として理解される。

　マコーネル判決で結論を出すにあたり、最高裁は地方裁判所で作成された膨大な記録に依拠した。その記録は 10 万ページを超える資料から成り、200 人を超える証人の証言が含まれていた。それが詳細に示したのは、特権的なアクセスと影響力の根底にある、政党、候補者、大口献金者の間の関係性と理解の網であった。マコーネル判決の地方判事は、その記録には「非連邦資金の献金と引き換えに賄賂や票の買収が行われた証拠は含まれていない」と明確にした。確かに、ソフトマネーによる「単一の個別的な対価を伴う汚職事例」を特定した者は誰もいなかった。しかし、記録が示したのは、高額献金者による100万ドルから500万ドルに及ぶ巨額のソフトマネー献金が、富裕層献金者に不釣り合いな「連邦議員へのアクセス」と「立法に影響を与える」能力を与えていたということである。多額の政治献金と、議員に直接訴える機会が次々と得られることとの間には、議論の余地のない関連性があった。

 公選職による証言はこの結論を裏付けている。例えば、「ハードマネーとソフトマネーの両方の大口献金者は特別扱いを受ける」（シンプソン上院議員）。「政党へのソフトマネーの献金を含む献金は、議会の運営に影響を与える。多忙な上院議員が10分の余裕を持って、その分をソフトマネーの大口献金者からの電話の折り返しに費やすのは当然であり、あまりにも頻繁に起こっていることだ」（ボレン上院議員）。「少なくとも、ソフトマネーの大口献金は、献金者が公選職に自らの主張を訴える機会を買うことになる……」（マケイン上院議員）。さらに、政党関係者の証言によると、全国政党は「大口献金者プログラム」を創設し、それを通じて「献金額が大きくなるにつれて、連邦公職者へのアクセスを拡大する」ことを公然と行っていた。

 最高裁は、まさに私が述べたような証拠に依拠して、BCRAのソフトマネー拠出に関する制限を支持した。私たちは次のように記した。

　「記録上の証拠は、候補者と献金者が共に、実際にソフトマネーの抜け穴を悪用してきたことを示している。前者は当選の可能性を高めるため、後者は公職者に貸しを作るためである。…原告は、連邦公職者が実際に（ソフトマネーと引き換えに）票をすり替えた事例の具体的証拠がなければ、議会は実際の、あるいは見かけ上の汚職の存在を証明していないと主張する。…原告は汚職の概念を狭く捉えすぎている。我々の判例は、議会の正当な利益は、単純な金銭授受による汚職の防止にとどまらず、『公職者の判断への不当な影響、およびそのような影響があるように見えること』を抑制することにまで及ぶことを確固たるものにしている。」

　私たちは、今日の多数意見が受け入れているような方法で「汚職」を定義しようとする試みを明確に拒否した。そして、次のように付け加えた。

　「機能する民主主義にとって、古典的な報酬型汚職と同じくらい厄介なのは、公職者が選挙区の利益や希望ではなく、公職者にとって価値のある多額の献金をした人々の意向に基づいて問題を決定する危険性である。」

　本日の判決は「汚職」の定義を著しく狭め、ひいては政治的誠実さに対する国民の関心を狭めるものであり、マコーネル判決の意見と完全に矛盾している。

　　エ　シチズンズ・ユナイテッド判決

D
 One case, however, contains language that offers the plurality support. That case is Citizens United. There, as the plurality points out, ante, at 19, the Court said that “[w]hen Buckley identified a sufficiently important governmental interest in preventing corruption or the appearance of corruption, that interest was limited to quid pro quo corruption.” 558 U. S., at 359. Further, the Court said that quid pro quo corruption does not include “influence over or access to elected officials,” because “ ‘generic favoritism or influence theory . . . is at odds with standard First Amendment analyses.’ ” Ibid. (quoting McConnell, supra, at 296 (Kennedy, J., concurring in judgment in part and dissenting in part)).

 How should we treat these statements from Citizens United now? They are not essential to the Court’s holding in the case—at least insofar as it can be read to require federal law to treat corporations and trade unions like individuals when they independently pay for, e.g., television advertising during the last 60 days of a federal election. Citizens United, supra, at 365. Taken literally, the statements cited simply refer to and characterize still-earlier Court cases. They do not require the more absolute reading that the plurality here gives them.

 More than that. Read as the plurality reads them today, the statements from Citizens United about the proper contours of the corruption rationale conflict not just with language in the McConnell opinion, but with McConnell’s very holding. See supra, at 9–11. Did the Court in Citizens United intend to overrule McConnell? I doubt it, for if it did, the Court or certainly the dissent would have said something about it. The total silence of all opinions in Citizens United with respect to this matter argues strongly in favor of treating the language quoted above as dic- tum, as an overstatement, or as limited to the context in which it appears. Citizens United itself contains language that supports the last mentioned reading, for it says that “[Buckley] did not extend this rationale [about the reality or appearance of corruption] to independent expenditures, and the Court does not do so here.” 558 U. S., at 357 (emphasis added). And it adds that, while “[t]he BCRA record establishes that certain donations to political parties, called ‘soft money,’ were made to gain access to elected officials,” “[t]his case, however, is about independentexpenditures, not soft money.” Id., at 360–361 (emphasis added).

 The plurality’s use of Citizens United’s narrow definition of corruption here, however, is a different matter. That use does not come accompanied with a limiting context (independent expenditures by corporations and unions) or limiting language. It applies to the whole of campaign finance regulation. And, as I have pointed out, it is flatly inconsistent with the broader definition of corruption upon which McConnell’s holding depends.

 So: Does the Court intend today to overrule McConnell? Or does it intend to leave McConnell and BCRA in place? The plurality says the latter. Ante, at 20–21, n. 6 (“Our holding about the constitutionality of the aggregate limits clearly does not overrule McConnell’s holding about ‘soft money’ ”). But how does the plurality explain its rejection of the broader definition of corruption, upon which McConnell’s holding depends? Compare ante, at 18–21, with McConnell, 540 U. S., at 146, 149–153.

　しかし、一つの判例には、多数意見を支持する文言が含まれている。それはシチズンズ・ユナイテッド判決である。 多数意見が指摘するように、前掲19頁において、裁判所は「バックリー判決が、汚職または汚職の印象を防止することに十分に重要な政府の利益を特定した際、その利益は対価を伴う汚職に限定されていた」と述べた。さらに、最高裁は、対価を伴う汚職には「公選職者への影響力またはアクセス」は含まれないと述べた。「『一般的な縁故主義または影響力理論は…標準的な修正第１条の分析と矛盾する』」 ためである。

　シチズンズ・ユナイテッド判決におけるこれらの発言は、現在、どのように扱うべきか。これらの発言は、本件における最高裁の判断にとって本質的なものではない。少なくとも、連邦選挙の最後の60日間にテレビ広告 など、企業や労働組合が自主的に費用を負担する場合、連邦法はこれらを個人と同様に扱うことを要求すると解釈できる限りにおいては、本質的なものとはいえない。文字通り解釈すれば、引用された発言は、単にそれ以前の判例に言及し、その特徴を述べているに過ぎない。本裁判所の多数意見が示すような、より絶対的な解釈は必要としない。

 それだけではない。多数意見が本日解釈するとおり、シチズンズ・ユナイテッド判決における汚職の根拠の適切な輪郭に関する陳述は、マコーネル判決の文言だけでなく、マコーネル判決の判断そのものとも矛盾している。シチズンズ・ユナイテッド判決で最高裁はマコーネル判決を覆す意図があったのだろうか。私にはそうは思えない。もしそうであれば、最高裁、あるいは反対意見が必ず何か発言したはずだからだ。この件に関するシチズンズ・ユナイテッド判決のすべての意見が完全に沈黙していることは、上記に引用した文言を独断、誇張、あるいはそれが現れる文脈に限定して扱うべきことを強く支持している 。シチズンズ・ユナイテッド判決自体にも、最後の解釈を支持する文言が含まれている。「[ バックリー判決] はこの [汚職の実態または印象に関する] 根拠を独立支出にまで拡張しておらず、最高裁も本件ではそのようには解釈していない」と述べているからである。さらに、「BCRAの記録は、いわゆる『ソフトマネー』と呼ばれる特定の政党への献金が、公選職へのアクセスを得るために行われたことを証明している」ものの、「しかしながら、本件はソフトマネーではなく、独立した支出に関するものである」と付け加えている。

 しかしながら、多数意見が本件においてシチズンズ・ユナイテッド判決における汚職の狭義の定義を用いていることは別の問題である。その用法には、限定的な文脈（企業や労働組合による独立支出）や限定的な文言は伴っていない。それは選挙資金規制全体に適用される。そして、私が指摘したように、それはマコーネル判決の根拠となっているより広義の汚職の定義とは全く矛盾している。

 では、最高裁は本日、マコーネル判決を覆すつもりなのでしょうか。それとも、マコーネル判決とBCRAをそのまま維持するつもりなのでしょうか。多数意見は後者を支持しています。（「総額制限の合憲性に関する当裁判所の判断は、明らかにマコーネル判決の『ソフトマネー』に関する判断を覆すものではありません」）。しかし、多数意見は、マコーネル判決の根拠となっている、より広範な汚職の定義を却下する理由をどのように説明しているのでしょうか。