政治献金と結社の自由［McCutcheon v. Federal Election Commission］Ⅲ対立（基本制限の回避防止という目的に対する総額制限の手段としての適合性）

１　論点

1. 総額制限がなくても基本制限だけで十分に汚職を防止できるか。
2. 政党への寄付は一般的抽象的な支援であって、選挙の公正や汚職のリスクを生むものではないといえるか。
3. 合同資金調達委員会を利用した寄付の基本制限の脱法行為は現実には起こり得ないといえるか。
4. 複数のPACを利用した寄付の基本制限の脱法行為は現実には起こり得ないといえるか。
5. 1976年に議会が制定した拡散防止規則は基本制限の抜け道を防止するのに十分といえるか。
6. FEC がPACグループが提携関係にあるかどうかを判断するために、「共通または重複するメンバーシップ」や「同様の寄付パターン」などの特定の「状況要因」を調査できることは拡散防止規則は基本制限の抜け道を防止するのに十分といえることを補完するか。
7. バックリー判決後の規則により、同法の特定目的支出条項が強化されたといえるか。
8. 「特定の候補者委員会に寄付した個人は、その候補者の 単一候補者委員会にも寄付してはならない」とのFECの規定は、基本制限の脱法行為を防止するのに十分か。
9. 「候補者に寄付した個人は、その個人が『[寄付の]かなりの部分がその候補者に寄付されるか、またはその候補者のために支出されること』を知っている場合、同じ候補者を支援した、または支援することが予想される政治委員会にも寄付してはならない」とのFECの規定は、基本制限の脱法行為を防止するのに十分か。

２　多数意見（ロバーツ主席判事）

B
 “When the Government restricts speech, the Government bears the burden of proving the constitutionality of its actions.” United States v. Playboy Entertainment Group, Inc., 529 U. S., at 816. Here, the Government seeks to carry that burden by arguing that the aggregate limits further the permissible objective of preventing quid pro quo corruption.

 The difficulty is that once the aggregate limits kick in, they ban all contributions of any amount. But Congress’s selection of a $5,200 base limit indicates its belief that contributions of that amount or less do not create a cognizable risk of corruption. If there is no corruption concern in giving nine candidates up to $5,200 each, it is difficult to understand how a tenth candidate can be regarded as corruptible if given $1,801, and all others cor ruptible if given a dime. And if there is no risk that additional candidates will be corrupted by donations of up to $5,200, then the Government must defend the aggregate limits by demonstrating that they prevent circumvention of the base limits.

 The problem is that they do not serve that function in any meaningful way. In light of the various statutes and regulations currently in effect, Buckley’s fear that an individual might “contribute massive amounts of money to a particular candidate through the use of unearmarked contributions” to entities likely to support the candi- date, 424 U. S., at 38, is far too speculative. And—importantly—we “have never accepted mere conjecture as adequate to carry a First Amendment burden.” Nixon v. Shrink Missouri Government PAC, 528 U. S. 377, 392 (2000).

 As an initial matter, there is not the same risk of quid pro quo corruption or its appearance when money flows through independent actors to a candidate, as when a donor contributes to a candidate directly. When an individual contributes to a candidate, a party committee, or a PAC, the individual must by law cede control over the funds. See 2 U. S. C. §441a(a)(8); 11 CFR §110.6. The Government admits that if the funds are subsequently re-routed to a particular candidate, such action occurs at the initial recipient’s discretion—not the donor’s. See Brief for Appellee 37. As a consequence, the chain of attribution grows longer, and any credit must be shared among the various actors along the way. For those reasons, the risk of quid pro quo corruption is generally applicable only to “the narrow category of money gifts that are directed, in some manner, to a candidate or officeholder.” McConnell, 540 U. S., at 310 (opinion of Kennedy, J.).

 Buckley nonetheless focused on the possibility that “unearmarked contributions” could eventually find their way to a candidate’s coffers. 424 U. S., at 38. Even ac- cepting the validity of Buckley’s circumvention theory, it is hard to see how a candidate today could receive a “massive amount[ ] of money” that could be traced back to a particular contributor uninhibited by the aggregate limits. Ibid. The Government offers a series of scenarios in support of that possibility. But each is sufficiently implausible that the Government has not carried its burden of demonstrating that the aggregate limits further its anticircumvention interest.

 The primary example of circumvention, in one form or another, envisions an individual donor who contributes the maximum amount under the base limits to a particular candidate, say, Representative Smith. Then the donor also channels “massive amounts of money” to Smith through a series of contributions to PACs that have stated their intention to support Smith. See, e.g., Brief for Appellee 35–37; Tr. of Oral Arg. 4, 6.

 Various earmarking and antiproliferation rules disarm this example. Importantly, the donor may not contribute to the most obvious PACs: those that support only Smith. See 11 CFR §110.1(h)(1); see also §102.14(a). Nor may the donor contribute to the slightly less obvious PACs that he knows will route “a substantial portion” of his contribution to Smith. §110.1(h)(2).

 The donor must instead turn to other PACs that are likely to give to Smith. When he does so, however, he discovers that his contribution will be significantly diluted by all the contributions from others to the same PACs. After all, the donor cannot give more than $5,000 to a PAC and so cannot dominate the PAC’s total receipts, as he could when Buckley was decided. 2 U. S. C. §441a(a)(1)(C). He cannot retain control over his contribution, 11 CFR §110.1(h)(3), direct his money “in any way” to Smith, 2 U. S. C. §441a(a)(8), or even imply that he would like his money to be recontributed to Smith, 11 CFR §110.6(b)(1). His salience as a Smith supporter has been diminished, and with it the potential for corruption.

 It is not clear how many candidates a PAC must support before our dedicated donor can avoid being tagged with the impermissible knowledge that “a substantial portion” of his contribution will go to Smith. But imagine that the donor is one of ten equal donors to a PAC that gives the highest possible contribution to Smith.8 The PAC may give no more than $2,600 per election to Smith. Of that sum, just $260 will be attributable to the donor intent on circumventing the base limits. Thus far he has hardly succeeded in funneling “massive amounts of money” to Smith. Buckley, supra, at 38.

 But what if this donor does the same thing via, say, 100 different PACs? His $260 contribution will balloon to $26,000, ten times what he may contribute directly to Smith in any given election.

 This 100-PAC scenario is highly implausible. In the first instance, it is not true that the individual donor will necessarily have access to a sufficient number of PACs to effectuate such a scheme. There are many PACs, but they are not limitless. For the 2012 election cycle, the FEC reported about 2,700 nonconnected PACs (excluding PACs that finance independent expenditures only). And not every PAC that supports Smith will work in this scheme: For our donor’s pro rata share of a PAC’s contribution to Smith to remain meaningful, the PAC must be funded by only a small handful of donors. The antiproliferation rules, which were not in effect when Buckley was decided, prohibit our donor from creating 100 pro-Smith PACs of his own, or collaborating with the nine other donors to do so. See 2 U. S. C. §441a(a)(5) (“all contributions made by political committees established or financed or maintained or controlled by . . . any other person, or by any group of such persons, shall be considered to have been made by a single political committee”).

 Moreover, if 100 PACs were to contribute to Smith and few other candidates, and if specific individuals like our ardent Smith supporter were to contribute to each, the FEC could weigh those “circumstantial factors” to determine whether to deem the PACs affiliated. 11 CFR §100.5(g)(4)(ii). The FEC’s analysis could take account of a “common or overlapping membership” and “similar patterns of contributions or contributors,” among other considerations. §§100.5(g)(4)(ii)(D), (J). The FEC has in the past initiated enforcement proceedings against contributors with such suspicious patterns of PAC donations. See, e.g., Conciliation Agreement, In re Riley, Matters Under Review 4568, 4633, 4634, 4736 (FEC, Dec. 19, 2001).

 On a more basic level, it is hard to believe that a rational actor would engage in such machinations. In the example described, a dedicated donor spent $500,000—donating the full $5,000 to 100 different PACs—to add just $26,000 to Smith’s campaign coffers. That same donor, meanwhile, could have spent unlimited funds on independent expenditures on behalf of Smith. See Buckley, 424 U. S., at 44–51. Indeed, he could have spent his entire $500,000 advocating for Smith, without the risk that his selected PACs would choose not to give to Smith, or that he would have to share credit with other contributors to the PACs.

 We have said in the context of independent expenditures that “ ‘[t]he absence of prearrangement and coordination of an expenditure with the candidate or his agent . . . undermines the value of the expenditure to the candidate.’ ” Citizens United, 558 U. S., at 357 (quoting Buckley, supra, at 47). But probably not by 95 percent. And at least from the donor’s point of view, it strikes us as far more likely that he will want to see his full $500,000 spent on behalf of his favored candidate—even if it must be spent independently—rather than see it diluted to a small fraction so that it can be contributed directly by someone else.9

 Another circumvention example is the one that apparently motivated the District Court. As the District Court crafted the example, a donor gives a $500,000 check to a joint fundraising committee composed of a candidate, a national party committee, and “most of the party’s state party committees” (actually, 47 of the 50). 893 F. Supp. 2d, at 140. The committees divide up the money so that each one receives the maximum contribution permissible under the base limits, but then each transfers its allocated portion to the same single committee. That committee uses the money for coordinated expenditures on behalf of a particular candidate. If that scenario “seem[s] unlikely,” the District Court thought so, too. Ibid. But because the District Court could “imagine” that chain of events, it held that the example substantiated the Government’s circumvention concerns. Ibid.

 One problem, however, is that the District Court’s speculation relies on illegal earmarking. Lest there be any confusion, a joint fundraising committee is simply a mechanism for individual committees to raise funds collectively, not to circumvent base limits or earmarking rules. See 11 CFR §102.17(c)(5). Under no circumstances may a contribution to a joint fundraising committee result in an allocation that exceeds the contribution limits applicable to its constituent parts; the committee is in fact required to return any excess funds to the contributor. See §102.17(c)(6)(i).

 The District Court assumed compliance with the specific allocation rules governing joint fundraising committees, but it expressly based its example on the premise that the donor would telegraph his desire to support one candidate and that “many separate entities would willingly serve as conduits for a single contributor’s interests.” 893 F. Supp. 2d, at 140. Regardless whether so many distinct entities would cooperate as a practical matter, the earmarking provision prohibits an individual from directing funds “through an intermediary or conduit” to a particular candidate. 2 U. S. C. §441a(8). Even the “implicit[ ]” agreement imagined by the District Court, 893 F. Supp. 2d, at 140, would trigger the earmarking provision. See 11 CFR §110.6(b)(1). So this circumvention scenario could not succeed without assuming that nearly 50 separate party committees would engage in a transparent violation of the earmarking rules (and that they would not be caught if they did).

 Moreover, the District Court failed to acknowledge that its $500,000 example cannot apply to most candidates. It crafted the example around a presidential candidate, for whom donations in the thousands of dollars may not seem remarkable—especially in comparison to the nearly $1.4 billion spent by the 2012 presidential candidates. The same example cannot, however, be extrapolated to most House and Senate candidates. Like contributions, coordinated expenditures are limited by statute, with different limits based on the State and the office. See 2 U. S. C. §441a(d)(3). The 2013 coordinated expenditure limit for most House races is $46,600, well below the $500,000 in coordinated expenditures envisioned by the District Court. The limit for Senate races varies significantly based on state population. See 78 Fed. Reg. 8531 (2013). A scheme of the magnitude imagined by the District Court would be possible even in theory for no House candidates and the Senate candidates from just the 12 most populous States. Ibid.

 Further, to the extent that the law does not foreclose the scenario described by the District Court, experience and common sense do. The Government provides no reason to believe that many state parties would willingly participate in a scheme to funnel money to another State’s candidates. A review of FEC data of Republican and Democratic state party committees for the 2012 election cycle reveals just 12 total instances in which a state party committee contributed to a House or Senate candidate in another State. No surprise there. The Iowa Democratic Party, for example, has little reason to transfer money to the California Democratic Party, especially when the Iowa Democratic Party would be barred for the remainder of the election cycle from receiving another contribution for its own activities from the particular donor.

 These scenarios, along with others that have been suggested, are either illegal under current campaign finance laws or divorced from reality. The three examples posed by the dissent are no exception. The dissent does not explain how the large sums it postulates can be legally rerouted to a particular candidate, why most state committees would participate in a plan to redirect their donations to a candidate in another State, or how a donor or group of donors can avoid regulations prohibiting con- tributions to a committee “with the knowledge that a substantial portion” of the contribution will support a candidate to whom the donor has already contributed, 11 CFR §110.1(h)(2).

 The dissent argues that such knowledge may be difficult to prove, pointing to eight FEC cases that did not proceed because of insufficient evidence of a donor’s incriminating knowledge. See post, at 24–25. It might be that such guilty knowledge could not be shown because the donors were not guilty—a possibility that the dissent does not entertain. In any event, the donors described in those eight cases were typically alleged to have exceeded the base limits by $5,000 or less. The FEC’s failure to find the requisite knowledge in those cases hardly means that the agency will be equally powerless to prevent a scheme in which a donor routes millions of dollars in excess of the base limits to a particular candidate, as in the dissent’s “Example Two.” And if an FEC official cannot establish knowledge of circumvention (or establish affiliation) when the same ten donors contribute $10,000 each to 200 newly created PACs, and each PAC writes a $10,000 check to the same ten candidates—the dissent’s “Example Three”—then that official has not a heart but a head of stone. See post, at 19–20, 25.

 The dissent concludes by citing three briefs for the proposition that, even with the aggregate limits in place, individuals “have transferred large sums of money to specific candidates” in excess of the base limits. Post, at 26. But the cited sources do not provide any real-world examples of circumvention of the base limits along the lines of the various hypotheticals. The dearth of FEC prosecutions, according to the dissent, proves only that people are getting away with it. And the violations that surely must be out there elude detection “because in the real world, the methods of achieving circumvention are more subtle and more complex” than the hypothetical examples. Ibid. This sort of speculation, however, cannot justify the substantial intrusion on First Amendment rights at issue in this case.

 Buckley upheld aggregate limits only on the ground that they prevented channeling money to candidates beyond the base limits. The absence of such a prospect today belies the Government’s asserted objective of preventing corruption or its appearance. The improbability of circumvention indicates that the aggregate limits instead further the impermissible objective of simply limiting the amount of money in political campaigns.

　「政府が言論を制限する場合、政府はその行為の合憲性を証明する責任を負う。」本件において、政府は、総額制限が対価を伴う汚職の防止という許容される目的をさらに制限すると主張することで、その責任を負おうとしている。

 問題は、総額制限が適用されると、金額に関わらずすべての献金が禁止される点である。しかし、議会が5,200ドルの基本制限を選択したことは、その額以下の献金は認識できるほどの汚職リスクを生じないと考えていることを示している。9人の候補者にそれぞれ最大5,200ドルを献金しても汚職の懸念がないのであれば、10人目の候補者に1,801ドルを献金しただけで汚職に関与しているとみなされ、他の候補者には10セントを献金しただけで汚職に関与しているとみなされるのは理解に苦しむ。そして、5,200ドルまでの献金によって他の候補者が汚職に関与するリスクがないのであれば、政府は総額制限が基本制限の回避を防止していることを示すことで、総額制限を擁護しなければならない。

 問題は、それらがその機能を全く意味のある形で果たしていないことである。現在施行されている様々な法令や規制を考慮すると、バックリー判決が懸念しているのは、個人が「特定の候補者を支持する可能性のある団体への非特定献金を通じて、多額の資金を特定の候補者に献金する可能性がある」という点である。これはあまりにも憶測に過ぎない。そして重要なのは、我々は「単なる憶測が修正第一条の負担を担うのに十分であるとは決して認めていない」ということである。

まず第一に、資金が独立した主体を通じて候補者に流れる場合、献金者が候補者に直接献金する場合ほど、対価を伴う汚職やその印象のリスクは生じない。個人が候補者、政党委員会、又はPACに献金する場合、その個人は法律により資金の管理権を譲渡する必要がある。政府は、資金がその後特定の候補者に再ルーティングされる場合、そのような措置は献金者ではなく最初の受領者の裁量で行われると認めている。結果として、帰属の連鎖が長くなり、その過程においてさまざまな主体間で功績を共有する必要があります。これらの理由から、対価を伴う汚職のリスクは、一般的に「何らかの方法で候補者又は公職者に向けられた狭い範疇の金銭贈与」にのみ適用される。

 それでもなお、バックリー判決は「目的外献金」が最終的に候補者の財源に流れ込む可能性に焦点を当てていた。バックリー判決の基本制限の回避防止の理論の妥当性を認めたとしても、今日、候補者が総額制限に縛られることなく特定の献金者にまで遡ることができる「巨額の資金」を受け取ることができるとは考えにくい。 同上。 政府はこの可能性を裏付ける一連のシナリオを提示しているが、いずれも十分にあり得ない状況であるため、総額制限が基本制限の回避防止策の利益を促進するという政府の立証責任を果たしていない。

 何らかの形での回避の主な例としては、個人献金者が特定の候補者（例えばスミス下院議員）に、基準額内で最大限の金額を献金することが挙げられる。その後、献金者はスミス氏を支持する意向を表明しているPACへの一連の献金を通じて、スミス氏に「巨額の資金」を流用する。

 様々なイヤーマーキング規則や拡散防止規則により、この例は妥当性を欠くものとなっている。重要なのは、献金者は最も明白なPAC、つまりスミス氏のみを支援するPACには献金できないということである。また、献金者は、献金の「相当な部分」がスミス氏に送られると分かっている、やや明白ではないPACにも献金できない。

 献金者は、代わりにスミス氏に献金してくれそうな他のPACに目を向けなければならない。しかし、そうすると、自分の献金が同じPACへの他者からの献金によって大幅に希釈されることに気づく。結局のところ、献金者はPACに5,000ドル以上を献金することはできないため、バックリー判決のときのようにPACの総収入を支配することはできない（2 U. S. C. §441a(a)(1)(C)）。献金者は、自分の献金金を管理したり （ 11 CFR §110.1(h)(3)）、資金を「いかなる形でも」スミス氏に振り向けたり（2 U. S. C. §441a(a)(8)）、さらには資金をスミス氏に再献金してほしいと示唆したりすることさえできない（11 CFR §110.6(b)(1)）。スミス氏支持者としての彼の存在感は薄れ、それに伴い汚職の可能性も低下した。

 PACが何人の候補者を支援していなければならないかは明確ではない。熱心な献金者が、献金の「相当な部分」がスミス氏に渡るという、許されない認識を持たれることを避けられないからである。しかし、もしその献金者が、スミス氏に可能な限り多額の献金をするPACに、同額の献金者10人のうちの1人だと想像してみてください。8 PACはスミス氏に1 回の選挙につき2,600ドルまでしか献金できない。そのうち、わずか260ドルが、基本制限を回避しようとする献金者に帰属する。これまでのところ、彼はスミス氏に「巨額の資金」を注ぎ込むことにほとんど成功していない。

 しかし、もしこの献金者が、例えば100の異なるPACを通じて同じことをしたらどうなるだろうか。260ドルの献金は26,000ドルに膨れ上がり、特定の選挙でスミス氏に直接献金する金額の10倍になる。

 この100のPACというシナリオは、極めてあり得ない。まず第一に、個人献金者が必ずしも十分な数のPACにアクセスでき、そのような計画を実行できるとは限らない。PACは数多く存在するが、無限にあるわけではない。2012年の選挙サイクルにおいて、連邦選挙委員会は約2,700の非関連PAC（独立支出のみを賄うPACを除く）を報告した。そして、スミス氏を支持するすべてのPACがこの計画に協力するわけではない。PACからスミス氏への献金に対する献金者の比例配分が意味を持つためには、PACは少数の献金者から資金提供を受ける必要がある。バックリー判決当時は未施行だった反拡散防止規則により、献金者は自身で100のスミス氏支持PACを設立することも、他の9人の献金者と協力して設立することも禁じられている。合衆国法典第2編第441a条(a)(5)項参照（「他の者又はそのような者の集団によって設立、資金提供、維持又は管理されている政治委員会によって行われたすべての献金は、単一の政治委員会によって行われたものとみなされる」）。

 さらに、100のPACがスミス氏と他の数人の候補者に献金を行い、かつ、我が党の熱心なスミス氏支持者のような特定の個人が各PACに献金を行った場合、FECはこれらの「状況要因」を鑑みて、PACを関連団体とみなすかどうかを判断できる可能性がある。FECの分析では、「共通又は重複する会員資格」や「献金又は献金者の類似パターン」などが考慮される可能性がある。FECは過去に、PACへの献金においてこのような疑わしいパターンを示す献金者に対して執行手続きを開始したことがある。

 より基本的なレベルでは、合理的な行為者がそのような策略に関与するとは考えにくい。前述の例では、熱心な献金者が50万ドルを費やし、その全額を100の異なるPACに献金したにもかかわらず、スミス氏の選挙資金はわずか2万6000ドルしか増えなかった。一方、同じ献金者は、スミスのために無制限に資金を独立した支出に費やすこともできたはずだ。実際、彼は50万ドルすべてをスミス氏の擁護に費やすことができたはずであり、しかも、彼が選んだPACがスミス氏への献金を断るリスクや、PACへの他の献金者と功績を分け合わなければならないリスクを負う必要はなかった。

 我々は独立支出の文脈において、「候補者又はその代理人との支出に関する事前の取り決めや調整がない場合、候補者にとっての支出の価値は損なわれる」と述べた。しかし、おそらく95%もそうではないだろう。そして少なくとも献金者の視点からすれば、たとえ独立して支出しなければならないとしても、50万ドル全額が自分の支持する候補者のために使われることを望む可能性の方が、他の誰かが直接献金できるように資金が一部に薄められることを望む可能性よりもはるかに高いように思われる。

 もう一つの基本制限の回避の事例は、明らかに地方裁判所の動機となったものである。地方裁判所が作成した例では、献金者が候補者、全国党委員会、および「党のほとんどの州党委員会」（実際には50のうち47）で構成される合同資金調達委員会に50万ドルの小切手を渡す。委員会は、各委員会が基本制限内で許容される最大限の献金を受け取るように資金を分割し、その後、各委員会が割り当てられた部分を同じ単一の委員会に移す。その委員会は、特定の候補者に代わって、協調的な支出に資金を使用する。このシナリオが「ありそうにないと思われる」場合、地方裁判所もそう考えた。しかし、地方裁判所は、この一連の出来事を「想像」できたため、この例は政府の基本制限の回避の懸念を実証すると判断した。

 しかし、一つの問題は、地方裁判所の推測が違法なイヤーマーク（特定財源）に基づいていることである。誤解のないよう申し上げると、共同募金委員会とは、個々の委員会が共同で資金を調達するための仕組みに過ぎず、基本予算の上限やイヤーマーク規定を回避するためのものではない。いかなる状況においても、共同募金委員会への献金は、その構成機関に適用される献金限度額を超える配分となってはならない。委員会は、超過した資金を献金者に返還する義務を負っている。

 地方裁判所は、共同資金調達委員会に適用される特定の配分規則の遵守を前提としていたものの、その例示は、献金者が一人の候補者を支持する意思を表明し、「多くの別個の団体が一人の献金者の利益のための仲介役を喜んで務める」という前提に明確に基づいていた。これほど多くの別個の団体が実際に協力するかどうかに関わらず、特定候補者への資金提供に関する条項は、個人が「仲介者又は仲介者を通じて」特定の候補者に資金を振り向けることを禁じている。2 U. S. C. §441a(8)。地方裁判所が想定した「暗黙の[ ]」合意（893 F. Supp. 2d, at 140）でさえ、特定候補者への資金提供に関する条項の適用対象となる。11 CFR §110.6(b)(1)を参照。したがって、この回避シナリオは、約50の個別の党委員会が予算配分規則の明白な違反行為に関与する（そして、違反行為があったとしても摘発されない）という仮定なしには成功しないはずである。

 さらに、地方裁判所は、50万ドルの例がほとんどの候補者には当てはまらないことを認識していなかった。この例は大統領候補を例に挙げたもので、大統領候補にとっては数千ドルの献金は、特に2012年の大統領候補者が費やした約14億ドルと比較すれば、大した額ではないと思われる。しかし、同じ例をほとんどの下院および上院の候補者に外挿することはできない。献金と同様に、協調支出は法令により制限されており、州および職位によって制限が異なる。2 U. S. C. §441a(d)(3)を参照。2013年のほとんどの下院選挙の協調支出限度額は46,600ドルで、地方裁判所が想定した協調支出の50万ドルを大きく下回っている。上院選挙の限度額は州の人口によって大きく異なる。地方裁判所が想定したような大規模な計画は、下院候補者が一人もおらず、上院候補者は人口上位12州のみから選出されている場合でも、理論上は可能である。

 さらに、法が地方裁判所が述べたシナリオを排除しない範囲において、経験と常識がそれを可能にする。政府は、多くの州政党が他州の候補者に資金を流す計画に進んで参加すると信じる理由を示していない。2012年の選挙サイクルにおける共和党と民主党の州党委員会に関する連邦選挙委員会のデータを確認すると、州党委員会が他州の下院又は上院候補者に献金した例はわずか12件であることが明らかになった。これは驚くべきことではない。例えばアイオワ州民主党は、残りの選挙サイクルにおいて特定の献金者から党の活動のための献金を受け取ることを禁じられることを考えると、カリフォルニア州民主党に資金を送金する理由はほとんどない。

 これらのシナリオは、これまでに提案された他のシナリオと同様に、現行の選挙資金法の下では違法であるか、現実離れしている。反対意見が提示した3つの例も例外ではない。反対意見は、主張する巨額の資金がどのようにして特定の候補者に合法的に資金を振り替えることができるのか、なぜほとんどの州委員会が献金金を他州の候補者に振り替える計画に参加するのか、あるいは献金者又は献金者グループが、献金金の「相当な部分」が既に献金した候補者を支援することを知りながら委員会に献金することを禁じる規制（連邦規則 集第11編第110条第1項(h)(2)）をどのように回避できるのかを説明していない。

 反対意見は、献金者が有罪となる事実を知ったという証拠が不十分であったために審理が進められなかった8件の連邦選挙委員会（FEC）の事例を挙げ、そのような事実を知ったことを証明することは困難であると主張している。献金者が無罪であったため、そのような有罪となる事実を知らなかった可能性もあるが、反対意見はそのような可能性を考慮に入れていない。いずれにせよ、これら8件の事例で言及されている献金者は、典型的には基準額を5,000ドル以下超過したとされている。連邦選挙委員会がこれらの事例で必要な知識を認定できなかったからといって、反対意見の「例2」のように、献金者が基準額を数百万ドル超過して特定の候補者に送金する計画を阻止する権限が連邦選挙委員会にないということにはならない。そして、同じ10人の献金者が200の新たに設立されたPACにそれぞれ1万ドルを献金し、各PACが同じ10人の候補者に1万ドルの小切手を切ったにもかかわらず、FEC職員が迂回行為の認識（あるいは関係性）を立証できないとしたら（反対意見の「例3」）、その職員は心ではなく頭が石のようだ。

 反対意見は、総額制限が設けられていても、個人が「特定の候補者に、基本制限を超える多額の資金を送金している」という主張を支持する3つの弁論要旨を引用して結論付けている。しかし、引用された情報源は、様々な仮説に沿った基本制限の回避の現実世界の事例を一切示していない。反対意見によれば、FECによる訴追の少なさは、人々が罰せられずに済んでいることを示しているに過ぎない。そして、間違いなく存在するはずの違反行為は、「現実世界では、回避の手段は仮説的な事例よりも巧妙で複雑であるため」、摘発を逃れているのである。しかしながら、こうした憶測は、本件で問題となっている修正第１条の権利への重大な侵害を正当化するものではない。

 バックリー判決は、総額制限が候補者への資金流入を基本制限額を超えて防止するという理由のみで、総額制限を支持した。今日、そのような見通しが存在しないことは、政府が主張する汚職行為又はその印象の防止という目的に反する。回避の可能性が低いことは、総額制限が、政治キャンペーンにおける資金の額を単に制限するという、許されない目的をむしろ推進していることを示している。

３　反対意見（ブライヤー判事）

　（１）　基本制限の回避防止という目的との関係で総額制限は適合性がないとの主張について

III
 The plurality invalidates the aggregate contribution limits for a second reason. It believes they are no longer needed to prevent contributors from circumventing federal limits on direct contributions to individuals, political parties, and political action committees. Ante, at 22–29. Cf. Buckley, 424 U. S., at 38 (aggregate limits “prevent evasion” of base contribution limits). Other “campaign finance laws,” combined with “experience” and “common sense,” foreclose the various circumvention scenarios that the Government hypothesizes. Ante, at 28. Accordingly, the plurality concludes, the aggregate limits provide no added benefit.

 The plurality is wrong. Here, as in Buckley, in the absence of limits on aggregate political contributions, donors can and likely will find ways to channel millions of dollars to parties and to individual candidates, producing precisely the kind of “corruption” or “appearance of corruption” that previously led the Court to hold aggregate limits constitutional. Those opportunities for circumvention will also produce the type of corruption that concerns the plurality today. The methods for using today’s opinion to evade the law’s individual contribution limits are complex, but they are well known, or will become well known, to party fundraisers. I shall describe three.

多数意見は、第二の理由から献金の総額制限を無効とする。多数意見は、献金者が個人、政党、政治活動委員会への直接献金に関する連邦の制限を回避することを防ぐために、献金の総額制限はもはや必要ではないと考えている。政府が心配しているような様々な回避手段は、他の選挙資金に関する法律に加えて、これまでの実績や常識によって防止することができる。したがって、多数意見は、献金の総額制限は追加的な利益をもたらさないと結論付ける。

多数意見の見解は誤りである。バックリー判決と同様に、本件においても、政治献金総額に上限が設けられていないため、献金者は数百万ドルを政党や個々の候補者に流用する方法を見つけることが可能であり、またおそらくそうするだろう。これはまさに、かつて最高裁が総額上限を合憲と判断した「汚職」あるいは「汚職の印象」と同種のものを生み出すであろう。こうした回避の機会は、今日多数意見が懸念するタイプの汚職も生み出すであろう。本日の判決を利用して法律の個人献金上限を回避する方法は複雑であるが、政党の資金調達担当者の間ではよく知られているか、あるいは今後よく知られるようになるであろう。ここでは3つを説明する。

　　ア　献金の基本制限を回避する方法

A
 Example One: Gifts for the Benefit of the Party. Campaign finance law permits each individual to give $64,800 over two years to a national party committee. 2 U. S. C. §441a(a)(1)(B); 78 Fed. Reg. 8532 (2013). The two major political parties each have three national committees. Ante, at 4, n. 1. Federal law also entitles an individual to give $20,000 to a state party committee over two years. §441a(a)(1)(D). Each major political party has 50 such committees. Those individual limits mean that, in the absence of any aggregate limit, an individual could legally give to the Republican Party or to the Democratic Party about $1.2 million over two years. See Appendix B, Table 1, infra, at 39. To make it easier for contributors to give gifts of this size, each party could create a “Joint Party Committee,” comprising all of its national and state party committees. The titular heads could be the Speaker of the House of Representatives and the Minority Leader of the House. A contributor could then write a single check to the Joint Party Committee—and its staff would divide the funds so that each constituent unit receives no more than it could obtain from the contributor directly ($64,800 for a national committee over two years, $20,000 for a state committee over the same). Before today’s decision, the total size of Rich Donor’s check to the Joint Party Committee was capped at $74,600—the aggregate limit for donations to political parties over a 2-year election cycle. See §441a(a)(3)(B); 78 Fed. Reg. 8532. After today’s decision, Rich Donor can write a single check to the Joint Party Committee in an amount of about $1.2 million.

 Will political parties seek these large checks? Why not? The recipient national and state committees can spend the money to buy generic party advertisements, say television commercials or bumper stickers saying “Support Republicans,” “Support Democrats,” or the like. They also can transfer the money to party committees in battleground States to increase the chances of winning hotly contested seats. See §441a(a)(4) (permitting national or state po- litical committees to make unlimited “transfers” to other committees “of the same political party”).

 Will party officials and candidates solicit these large contributions from wealthy donors? Absolutely. Such con- tributions will help increase the party’s power, as well as the candidate’s standing among his colleagues.

 Will elected officials be particularly grateful to the large donor, feeling obliged to provide him special access and influence, and perhaps even a quid pro quo legislative favor? That is what we have previously believed. See McConnell, 540 U. S., at 182 (“Large soft-money donations at a candidate’s or officeholder’s behest give rise to all of the same corruption concerns posed by contributions made directly to the candidate or officeholder”); id., at 308 (opinion of Kennedy, J.) (“The making of a solicited gift is a quid both to the recipient of the money and to the one who solicits the payment”); Colorado II, 533 U. S., at 460, n. 23 (explaining how a candidate can “become a player [in his party] beyond his own race” by “directing donations to the party and making sure that the party knows who raised the money,” and that “the donor’s influence is multiplied” in such instances). And, as the statements collected in Appendix A, infra, make clear, we have believed this with good reason.

 Example Two: Donations to Individual Candidates (The $3.6 Million Check). The first example significantly understates the problem. That is because federal election law also allows a single contributor to give $5,200 to each party candidate over a 2-year election cycle (assuming the candidate is running in both a primary and a general election). §441a(a)(1)(A); 78 Fed. Reg. 8532. There are 435 party candidates for House seats and 33 party candidates for Senate seats in any given election year. That makes an additional $2.4 million in allowable contributions. Thus, without an aggregate limit, the law will permit a wealthy individual to write a check, over a 2-year election cycle, for $3.6 million—all to benefit his political party and its candidates. See Appendix B, Table 2(a), infra, at 39.

 To make it easier for a wealthy donor to make a contribution of this size, the parties can simply enlarge the composition of the Joint Party Committee described in Example One, so that it now includes party candidates. And a party can proliferate such joint entities, perhaps calling the first the “Smith Victory Committee,” the second the “Jones Victory Committee,” and the like. See 11 CFR §102.17(c)(5) (2012). (I say “perhaps” because too transparent a name might call into play certain earmarking rules. But the Federal Election Commission’s (FEC) database of joint fundraising committees in 2012 shows similarly named entities, e.g., “Landrieu Wyden Victory Fund,” etc.).

 As I have just said, without any aggregate limit, the law will allow Rich Donor to write a single check to, say, the Smith Victory Committee, for up to $3.6 million. This check represents “the total amount that the contributor could contribute to all of the participants” in the Committee over a 2-year cycle. §102.17(c)(5). The Committee would operate under an agreement that provides a “for- mula for the allocation of fundraising proceeds” among its constituent units. §102.17(c)(1). And that “formula” would divide the proceeds so that no committee or can- didate receives more than it could have received from Rich Donor directly—$64,800, $20,000, or $5,200. See §102.17(c)(6).

 So what is wrong with that? The check is considerably larger than Example One’s check. But is there anything else wrong? The answer is yes, absolutely. The law will also permit a party and its candidates to shift most of Rich Donor’s contributions to a single candidate, say Smith. Here is how:

 The law permits each candidate and each party committee in the Smith Victory Committee to write Candidate Smith a check directly. For his primary and general elections combined, they can write checks of up to $4,000 (from each candidate’s authorized campaign committee) and $10,000 (from each state and national committee). 2 U. S. C. §§432(e)(3)(B), 441a(a)(2)(A); 11 CFR §110.3(b). This yields a potential $1,872,000 (from candidates) plus $530,000 (from party committees). Thus, the law permits the candidates and party entities to redirect $2.37 million of Rich Donor’s $3.6 million check to Candidate Smith. It also permits state and national committees to contribute to Smith’s general election campaign through making coordinated expenditures—in amounts that range from $46,600 to $2.68 million for a general election (depending upon the size of Smith’s State and whether he is running for a House or Senate seat). 78 Fed. Reg. 8530–8532. See Appendix B, Table 2(b), infra, at 40.

 The upshot is that Candidate Smith can receive at least $2.37 million and possibly the full $3.6 million contributed by Rich Donor to the Smith Victory Committee, even though the funds must first be divided up among the constituent units before they can be rerouted to Smith. Nothing requires the Smith Victory Committee to explain in advance to Rich Donor all of the various transfers that will take place, and nothing prevents the entities in the Committee from informing the donor and the receiving candidate after the fact what has transpired. Accordingly, the money can be donated and rerouted to Candidate Smith without the donor having violated the base limits or any other FEC regulation. And the evidence in the McConnell record reprinted in Appendix A, infra—with respect to soft money contributions—makes clear that Candidate Smith will almost certainly come to learn from whom he has received this money.

 The parties can apply the same procedure to other large donations, channeling money from Rich Donor Two to Candidate Jones. If 10 or 20 candidates face particularly tight races, party committees and party candidates may work together to channel Rich Donor One’s multimillion dollar contribution to the Most Embattled Candidate (e.g., Candidate Smith), Rich Donor Two’s multimillion dollar contribution to the Second Most Embattled Candidate (e.g., Candidate Jones), and so on down the line. If this does not count as evasion of the base limits, what does? Present aggregate limits confine the size of any individual gift to $123,200. Today’s opinion creates a loophole measured in the millions.

 Example Three: Proliferating Political Action Commit-tees (PACs). Campaign finance law prohibits an individual from contributing (1) more than $5,200 to any candidate in a federal election cycle, and (2) more than $5,000 to a PAC in a calendar year. 2 U. S. C. §§441a(a)(1)(A), (C); 78 Fed. Reg. 8532. It also prohibits (3) any PAC from contributing more than $10,000 to any candidate in an election cycle. §441(a)(2)(A). But the law does not prohibit an individual from contributing (within the current $123,200 biannual aggregate limit) $5,000 to each of an unlimited total number of PACs. And there, so to speak, lies the rub.

 Here is how, without any aggregate limits, a party will be able to channel $2 million from each of ten Rich Do- nors to each of ten Embattled Candidates. Groups of party supporters—individuals, corporations, or trade unions—create 200 PACs. Each PAC claims it will use the funds it raises to support several candidates from the party, though it will favor those who are most endangered. (Each PAC qualifies for “multicandidate” status because it has received contributions from more than 50 persons and has made contributions to five federal candidates at some point previously. §441a(a)(4); 11 CFR §100.5(e)(3)). Over a 2-year election cycle, Rich Donor One gives $10,000 to each PAC ($5,000 per year)—yielding $2 million total. Rich Donor 2 does the same. So, too, do the other eight Rich Donors. This brings their total donations to $20 million, disbursed among the 200 PACs. Each PAC will have collected $100,000, and each can use its money to write ten checks of $10,000—to each of the ten most Embattled Candidates in the party (over two years). See Appendix B, Table 3, infra, at 41. Every Embattled Candidate, receiving a $10,000 check from 200 PACs, will have collected $2 million.

 The upshot is that ten Rich Donors will have contrib- uted $2 million each, and ten Embattled Candidates will have collected $2 million each. In this example, unlike Example Two, the recipient candidates may not know which of the ten Rich Donors is personally responsible for the $2 million he or she receives. But the recipient candidate is highly likely to know who the ten Rich Donors are, and to feel appropriately grateful. Moreover, the ability of a small group of donors to contribute this kind of money to threatened candidates is not insignificant. In the example above—with ten Rich Donors giving $2 million each, and ten Embattled Candidates receiving $2 million each—the contributions would have been enough to finance a considerable portion of, and perhaps all of, the candidates’ races in the 2012 elections. See Appendix C, Table 1, infra, at 42 (showing that in 2012, the average winning House candidate spent $1.6 million and the average winning Senate candidate spent $11.5 million).

　事例１: 政党へ献金する場合─選挙資金法では、各個人が 2 年間で 64,800 ドルを全国党委員会に献金することが認められている。二大政党にはそれぞれ3つの全国委員会がある。連邦法では、個人が2年間で 20,000 ドルを州党委員会に献金することも認められている。各主要政党には、このような委員会が50ある。これらの個別の制限は、総額制限がない場合、個人が共和党または民主党に2年間で約 120 万ドルを合法的に献金できることを意味する。献金者がこの規模の献金をより簡単に行えるように、各政党は、そのすべての全国および州の党委員会で構成される「合同党委員会」を設置することができる。名目上の委員長は、下院議長および下院少数党院内総務とすることができる。献金者は、合同党委員会に1枚の小切手を切り、そのスタッフが資金を分割して、各構成単位が献金者から直接得られる金額を超えないようにする (2 年間で全国委員会の場合は64,800ドル、同じ期間で州委員会の場合は 20,000 ドル)。本日の判決の前は、合同党委員会への大口献金者の小切手の合計額は、2 年間の選挙サイクルでの政党への献金の合計限度である74,600ドルに制限されていた。本日の決定により、大口献金者は合同党委員会に約120万ドルの小切手を一枚切ることができる。

 政党はこうした巨額の小切手を求めるだろうか。なぜ求めないのだろうか。受領者である国および州の委員会は、その資金を一般的な政党広告、例えばテレビCMや「共和党支持」「民主党支持」といった文字の車用ステッカーの購入に充てることができる。また、激戦州の政党委員会に資金を移管し、激戦州の選挙区で当選の可能性を高めることもできる。

 党幹部や候補者は、大口献金者から多額の献金を募るだろうか。言うまでもなくそうする。こうした献金は、党の力を高めるだけでなく、大口献金を集めた候補者の党内からの信頼も高めることにつながる。

 選挙で選ばれた公職者たちは、大口献金者に対して特別な感謝の念を抱き、特別な便宜や影響力を与える義務があると感じ、場合によっては立法上の見返りすら提供することになるのだろうか。これは我々が以前から確実に起こると考えてきたことである。そして、下記の付録Aに集められた供述からも明らかなように、このことが起こると考えるにつき私たちには正当な理由がある。

 事例２：個人候補者へ献金（360 万ドルの小切手）する場合─最初の例は、問題を大幅に過小評価している。連邦選挙法では、2 年間の選挙サイクルで、1 人の献金者が各政党の候補者に 5,200 ドルを献金することも許可されているためである（候補者が予備選挙と本選挙の両方に立候補していると想定）。どの選挙年でも、下院議席には 435 人の政党の候補者が、上院議席には 33 人の政党の候補者がいる。これにより、追加で 240 万ドルの献金が認められる。したがって、総額制限がなければ、法律では、裕福な個人が 2 年間の選挙サイクルで 360 万ドルの小切手を切ることが許可され、そのすべてが自分の政党と候補者の利益になる。

 大口献金者がこの規模の献金をより容易にするために、各党は事例１で説明した合同党委員会の構成を拡大し、党の候補者を含めればよい。また、党はこのような共同組織を増やし、最初のものを「スミス勝利委員会」、2番目を「ジョーンズ勝利委員会」というような名称を付すことができる。 (「おそらく」としたのは、名前があまりにわかりやすいと特定の資金配分規則が適用される可能性があるためである。しかし、連邦選挙委員会 (FEC) の2012年の合同資金調達委員会データベースには、「ランドリュー・ワイデン勝利基金」など、同様の名称の組織が示されている。)

 先ほど申し上げたように、総額制限を設けずに、この法律により、大口献金者は、例えばスミス勝利委員会に対し、最高360万ドルまでを1枚の小切手で支払うことが認められる。この小切手は、2年間のサイクルで委員会の「参加者全員に献金できる総額」を表している。そして、この「配分方法」に基づき、委員会または候補者は、大口献金者から直接受け取ることができた金額（64,800ドル、20,000ドル、または5,200ドル）を超える金額を受け取ることはない。

 では、何が問題なのだろうか。小切手は事例１の小切手よりもかなり高額である。しかし、他に何か問題があるのだろうか。答えはイエスだ。当然ともいえる。スミス氏によると、この法律では政党とその候補者が富裕層献金者の献金の大部分を特定の候補者に移すことも認められている。その方法は以下のとおりだ。

 法律では、スミス勝利委員会の各候補者および各党委員会が、スミス候補に直接小切手を切ることが認められている。予備選挙と本選挙を合わせて、各候補者の公認選挙委員会から4,000ドル、各州および全国委員会から10,000ドルまでの小切手を切ることが可能である。これにより、候補者から1,872,000ドル、党委員会から530,000ドルが献金される可能性がある。したがって、法律では、候補者および党組織が、大口献金者の360万ドルの小切手のうち237万ドルをスミス候補に振り向けることが認められている。また、州および全国委員会は、協調的な支出を通じてスミス氏の本選挙運動に献金することを認めており、その金額は、スミス氏の州の規模と、下院議員か上院議員かによって異なり、本選挙1回あたり46,600ドルから268万ドルの範囲となる。

 資金はスミス氏に再分配される前に、まず委員会の構成団体の間で分配されなければならないが、結局、スミス氏候補は、大口献金者がスミス勝利委員会に献金した少なくとも237万ドル、場合によっては全額の360万ドルを受け取ることができる、スミス勝利委員会は、大口献金者に対して、行われるであろうさまざまな送金のすべてを事前に説明することを義務付けられておらず、委員会内の主体が、事後に何が起こったかを献金者と受取候補者に通知することを妨げるものもない。したがって、献金者が基本制限やその他のFEC規制に違反することなく、資金を献金し、スミス候補に再分配することができる。そして、以下の付録Aに転載されているマコーネル記録の証拠（ソフトマネーの献金に関するもの）は、スミス候補が、このお金を誰から受け取ったかを知ることになるのはほぼ確実であることを明確にしている。

 政党は、他の大口献金についても同様の手続きを適用し、大口献金者2号からジョーンズ候補に資金を流用することができる。10人または20人の候補者が特に接戦を繰り広げている場合、党委員会と候補者は協力して、大口献金者1号からの数百万ドルの献金を最も苦戦している候補者（例：スミス候補）に、大口献金者2号からの数百万ドルの献金を2番目に苦戦している候補者（例：ジョーンズ候補）に流用するといった具合である。これが基本制限の回避に当たらないとすれば、何が該当するのだろうか。現在の総額制限では、個々の献金の額は12万3200ドルに制限されている。本日の判決は、数百万ドル単位の基本制限を回避する方法を生み出すことになる。

 事例３：急増する政治活動委員会（PAC）へ献金する場合─選挙資金法は、個人が（1）連邦選挙期間中に候補者に5,200ドルを超える献金をすること、および（2）暦年内にPACに5,000ドルを超える献金をすることを禁止している。PACが選挙期間中に候補者に10,000ドルを超える献金をすることも禁止している。しかし、この法律は、個人が（現行の半年ごとの総額制限123,200ドルの範囲内で）無制限の数のPACそれぞれに5,000ドルを献金することを禁止していない。そして、いわばそこに問題がある。

 ここでは、総額制限が存在しない場合に、政党がどのようにして、10人の大口献金者から、それぞれ200万ドルを、10人の苦境にある候補者に流すことが可能になるか、その仕組みを説明する。まず政党支持者グループ（個人、企業、労働組合）が200のPACを作成する。各PACは、「党所属の複数の候補者を支援するために資金を集める」と主張するが、実際には、その中でも特に選挙で劣勢にある候補者を優先して支援するという方針をとることになる。（各PACは、50人以上から献金を受けており、かつ、過去に5人の連邦候補者に献金を行っているため、「複数候補者」の資格を満たしている。2年間の選挙サイクルで、1人目の大口献金者は各PACに1万ドル（年間5,000ドル）を献金し、合計200万ドルになる。2人目の大口献金者も同様のことを行う。他の8人の大口献金者も同様である。これにより、彼らの献金総額は2,000万ドルとなり、200のPACに分配される。各PACは10万ドルを集め、その資金を使って、党内で最も苦戦している10人の候補者それぞれに1万ドルの小切手を10枚（2年間で）切ることができる。下記付録B、表3、41ページをご覧ください。苦戦している候補者は全員、200のPACから1万ドルの小切手を受け取り、合計200万ドルを集めることになる。

 結局、10人の大口献金者がそれぞれ200万ドルを献金し、10人の苦境に立たされた候補者がそれぞれ200万ドルを集めることになる。この事例では、事例２とは異なり、受け取る側の候補者が自分に渡された200万ドルがどの寄付者個人によるものかを正確に知らない可能性がある。しかしながら、受け取った候補者はその10人の大口献金者が誰であるかは十分に把握している可能性が高く、しかるべき感謝の念を抱くことになるだろう。さらに、少数の献金者が、特に劣勢にある候補者にこのような金額を献金する力は決して小さくはない。上記の例（10人の大口献金者がそれぞれ200万ドルを献金し、10人の苦境に立たされた候補者がそれぞれ200万ドルを受け取った場合）では、献金は2012年の選挙における候補者の選挙戦のかなりの部分、あるいは全てを賄うのに十分な額だったであろう。

　　イ　多数意見に対する反論

B
 The plurality believes that the three scenarios I have just depicted either pose no threat, or cannot or will not take place. It does not believe the scenario depicted in Example One is any cause for concern, because it involves only “general, broad-based support of a political party.” Ante, at 37. Not so. A candidate who solicits a multimillion dollar check for his party will be deeply grateful to the checkwriter, and surely could reward him with a quid pro quo favor. The plurality discounts the scenarios depicted in Example Two and Example Three because it finds such circumvention tactics “illegal under current campaign finance laws,” “implausible,” or “divorced from reality.” Ante, at 23, 24, 28. But they are not.

 The plurality’s view depends in large part upon its claim that since this Court decided Buckley in 1976, changes in either statutory law or in applicable regulations have come to make it difficult, if not impossible, for these circumvention scenarios to arise. Hence, it concludes, there is no longer a need for aggregate contribution limits. See ante, at 11–13, 22–29. But a closer examination of the five legal changes to which the plurality points makes clear that those changes cannot effectively stop the abuses that I have depicted.

 First, the plurality points out that in 1976 (a few months after this Court decided Buckley) Congress “added limits on contributions to political committees,” i.e., to PACs. Ante, at 11; accord, 90 Stat. 487 (codified at 2 U. S. C. §441a(a)(1)(C)). But Example Three, the here-relevant example, takes account of those limits, namely, $5,000 to a PAC in any given year. And it shows that the per-PAC limit does not matter much when it comes to the potential for circumvention, as long as party supporters can create dozens or hundreds of PACs. Federal law places no upper limit on the number of PACs supporting a party or a group of party candidates that can be established. And creating a PAC is primarily a matter of paperwork, a knowledgeable staff person, and a little time.

 Second, the plurality points out that in 1976, Congress “also added an antiproliferation rule prohibiting donors from creating or controlling multiple affiliated political committees.” Ante, at 12. The rule provides that “all contributions made by political committees established or financed or maintained or controlled” by the same corporation, labor organization, person, or group of persons, “shall be considered to have been made by a single political committee.” §441a(a)(5). But different supporters can create different PACs. Indeed, there were roughly 2,700 “nonconnected” PACs (i.e., PACs not connected to a spe- cific corporation or labor union) operating during the 2012 elections. Ante, at 24. In a future without aggregate contribution limits, far more nonconnected PACs will likely appear. The plurality also notes that the FEC can examine certain “ ‘circumstantial factors,’ ” such as “ ‘common or overlapping membership’ ” or “ ‘similar patterns of contributions,’ ” to determine whether a group of PACs are affiliated. Ante, at 25 (quoting 11 CFR §100.5(g)(4)(ii)). But the ultimate question in the affiliation inquiry is whether “one committee or organization [has] been established, financed, maintain or controlled by another committee or sponsoring organization.” Ibid. Just because a group of multicandidate PACs all support the same party and all decide to donate funds to a group of endangered candidates in that party does not mean they will qualify as “affiliated” under the relevant definition. This rule appears inadequate to stop the sort of circumvention depicted in Example Three.

 Third, the plurality says that a post-Buckley regulation has strengthened the statute’s earmarking provision. Ante, at 12. Namely, the plurality points to a rule pro- mulgated by the FEC in 1976, specifying that earmarking includes any “designation ‘whether direct or indirect, express or implied, oral or written.’ ” Ibid. (quoting 11 CFR §110.6(b)); accord, 41 Fed. Reg. 35950 (1976). This means that if Rich Donor were to give $5,000 to a PAC while “designat[ing]” (in any way) that the money go to Candidate Smith, those funds must count towards Rich Donor’s total allowable contributions to Smith—$5,200 per election cycle. But the virtually identical earmarking provision in effect when this Court decided Buckley would have required the same thing. That provision also counted, when applying the base contribution limits, “all contri- butions made by a person, either directly or indirectly, on behalf of a particular candidate, including contributions which are in any way earmarked or otherwise directed through an intermediary or conduit to a candidate.” 88 Stat. 1264; accord, 2 U. S. C. §441a(a)(8) (same). What is the difference?

 Fourth, the plurality points out that the FEC’s regulations “specify that an individual who has contributed to a particular candidate committee may not also contribute to a single-candidate committee for that candidate.” Ante, at 12–13 (citing 11 CFR §110.1(h)(1); emphasis added). The regulations, however, do not prevent a person who has contributed to a candidate from also contributing to multicandidate committees that support the candidate. Indeed, the rules specifically authorize such contributions. See §110.1(h) (“A person may contribute to a candidate . . . and also contribute to a political committee which has sup- ported, or anticipates supporting, the same candidate in the same election,” as long as the political committee is “not the candidate’s principal campaign committee” or a “single candidate committee” (emphasis added)). Example Three illustrates the latter kind of contribution. And briefs before us make clear that the possibility for circumventing the base limits through making such contributions is a realistic, not an illusory, one. See Brief for Appellee 36 (demonstrating that many PACs today explain in their public materials just what fairly small group of candidates they intend to support); Brief for Americans for Campaign Reform as Amicus Curiae 14–15 (similar).

 Fifth, the plurality points to another FEC regulation (also added in 1976), which says that “an individual who has contributed to a candidate” may not “also contribute to a political committee that has supported or anticipates supporting the same candidate if the individual knows that ‘a substantial portion [of his contribution] will be contributed to, or expended on behalf of,’ that candidate.” Ante, at 13 (quoting 11 CFR §110.1(h)(2); brackets in original); accord, 41 Fed. Reg. 35948. This regulation is important, for in principle, the FEC might use it to prevent the circumstances that Examples Two and Three set forth from arising. And it is not surprising that the plurality relies upon the existence of this rule when it describes those circumstances as “implausible,” “illegal,” or “divorced from reality.” Ante, at 23, 24, 28.

 In fact, however, this regulation is not the strong anti-circumvention weapon that the plurality imagines. Despite the plurality’s assurances, it does not “disarm” the possibilities for circumvention. Ante, at 23. That is because the regulation requires a showing that donors have “knowledge that a substantial portion” of their contributions will be used by a PAC to support a candidate to whom they have already contributed. §110.1(h)(2) (emphasis added). And “knowledge” is hard to prove.

 I have found nine FEC cases decided since the year 2000 that refer to this regulation. In all but one, the FEC failed to find the requisite “knowledge”—despite the presence of Example Two or Example Three circumstances. See Factual and Legal Analysis, In re: Transfund PAC, Matter Under Review (MUR) 6221, p. 11 (FEC, June 7, 2010) (although the donor “might reasonably infer that some portion of his contribution” to a candidate’s Leadership PAC would be used to support the candidate, “such an inference alone does not suggest that [he] had ‘actual knowledge’ ” of such); Factual and Legal Analysis, In re: John Shadegg’s Friends, MUR 5968, pp. 3, 6–7 (FEC, Nov. 10, 2008) (“[T]here is no basis on which to conclude that [the donors] knew that the funds they contributed to LEAD PAC would be used to support the Shadegg Committee” even though Congressman Shadegg solicited the donations and LEAD PAC was Congressman Shadegg’s Leadership PAC); Factual and Legal Analysis, In re: Walberg for Congress, MUR 5881, pp. 6, 9–11 (FEC, Aug. 15, 2007) (finding seven contributors, who gave to a candidate and to a PAC that provided 86% of the candidate’s financing, had not shown “knowledge”); Factual and Legal Analysis, In re: Matt Brown for Senate, MUR 5732, p. 11 (FEC, Apr. 4, 2007) (“Though it may be reasonable to infer that the individual donors solicited by Brown gave to the State Parties under the assumption that some portion of their contribution might then be donated to the Brown Committee, such an inference alone is insufficient to find reason to believe 11 CFR §110.1(h) has been violated”); First General Counsel’s Report, In re: Liffrig for Senate, MUR 5678, pp. 8–9 (FEC, Nov. 27, 2006) (similar); First General Counsel’s Report, In re: Nesbitt, MUR 5445, pp. 11–12 (FEC, Feb. 2, 2005) (similar); First General Counsel’s Report, In re: Keystone Corp., MUR 5019, pp. 23–29 (FEC, Feb. 5, 2001) (similar); General Counsel’s Report #2, In re: Boston Capital Corp., MUR 4538, pp. 17–18 (FEC, Mar. 10, 2000) (recommending the FEC take no action with respect to the §110.1(h) issue). Given this record of FEC (in)activity, my reaction to the plurality’s reliance upon agency enforcement of this rule (as an adequate substitute for Congress’ aggregate limits) is like Oscar Wilde’s after reading Dickens’ account of the death of Little Nell: “One must have a heart of stone,” said Wilde, “to read [it] without laughing.” Oxford Dictionary of Humorous Quotations 86 (N. Sherrin 2d ed. 2001).

 I have found one contrary example—the single example to which the plurality refers. Ante, at 25 (citing Conciliation Agreement, In re Riley, MURs 4568, 4633, 4634, 4736 (FEC, Dec. 19, 2001)). In that case, the FEC found prob- able cause to believe that three individual contributors to several PACs had the requisite “knowledge” that the PACs would use a “substantial portion” of their contributions to support a candidate to whom they had already contributed—Sam Brownback, a candidate for the Senate (for two of the contributors), and Robert Riley, a candidate for the House (for the third). The individuals had made donations to several PACs operating as a network, under the direction of a single political consulting firm. The two contributors to Sam Brownback were his parents-in-law, and the FEC believed they might be using the PAC network to channel extra support to him. The contributor to Robert Riley was his son, and the FEC believed he might be doing the same. The facts in this case are unusual, for individ- ual contributors are not typically relatives of the candidates they are seeking to support, and ordinary PACs do not tend to work in coordination under the direction of a con- sulting firm. In any event, this single swallow cannot make the plurality’s summer.

 Thus, it is not surprising that throughout the many years this FEC regulation has been in effect, political parties and candidates have established ever more joint fundraising committees (numbering over 500 in the last federal elections); candidates have established ever more “Leadership PACs” (numbering over 450 in the last elections); and party supporters have established ever more multicandidate PACs (numbering over 3,000 in the last elections). See Appendix C, Tables 2–3, infra, at 42–43; FEC, 2014 Committee Summary (reporting the number of “qualified” (or multicandidate) PACs in 2012), online at http://www.fec.gov/data/CommitteeSummary.do (all Internet materials as visited Mar. 28, 2014, and available in Clerk of Court’s case file).

 Using these entities, candidates, parties, and party supporters can transfer and, we are told, have transferred large sums of money to specific candidates, thereby avoiding the base contribution limits in ways that Examples Two and Three help demonstrate. See Brief for Appellee 38–39, 53–54; Brief for Campaign Legal Center, et al. as Amici Curiae 12–15; Brief of Democratic Members of the United States House of Representatives as Amici Curiae 28–29. They have done so without drawing FEC prosecution—at least not according to my (and apparently the plurality’s) search of publicly available records. That is likely because in the real world, the methods of achieving circumvention are more subtle and more complex than our stylized Examples Two and Three depict. And persons have used these entities to channel money to candidates without any individual breaching the current aggregate $123,200 limit. The plurality now removes that limit, thereby permitting wealthy donors to make aggregate contributions not of $123,200, but of several millions of dollars. If the FEC regulation has failed to plug a small hole, how can it possibly plug a large one?

　多数意見は、私が今描いた3つのシナリオは、脅威とはならないか、起こり得ないか、起こらないだろうと考えている。事例１で示したシナリオは、「政党に対する一般的かつ幅広い支持」のみを伴うため、懸念の原因にはならないと考えている。そのようなことはない。自分の政党のために数百万ドルの小切手を募る候補者は、小切手を書いた人に深く感謝し、見返りとして確実に報いるだろう。多数意見は、事例２と事例３で示したシナリオを軽視している。なぜなら、そのような回避方法は「現在の選挙資金法では違法」、「あり得ない」、「現実離れしている」と見なしているからである。しかし、そうではない。

　多数意見の主張は、1976年のバックリー判決以降、制定法または適用規則の改正により、こうした回避行動の発生は不可能ではないにせよ困難になったという主張に大きく依存している。したがって、多数意見は、献金の総額制限はもはや必要ないという結論に至っている。しかし、多数意見が指摘する5つの法改正を詳しく検討すると、これらの改正によって私が指摘したような回避行動を効果的に防止することはできないことが明らかである。

　まず、多数意見は、1976年（バックリー判決の数か月後）に連邦議会が「政治委員会への献金」、すなわちPAC への献金に「制限を追加した」と指摘している。しかし、ここで関連する例である事例３では、これらの制限、つまり特定の年につき1つのPACに5,000ドルという制限が考慮されている。そして、政党支持者が数十または数百のPACを作成できる限り、PACごとの制限は、回避の可能性に関して大した問題ではないことを示している。連邦法では、政党または政党の候補者グループを支援するPACの設立数に上限を設けていない。また、PAC の設立は、主に書類、知識のあるスタッフ、および少しの時間の問題である。

 第二に、多数意見は、1976年に議会が「献金者が複数の関連政治委員会を設立または管理することを禁じる拡散防止規則も追加した」と指摘している。この規則は、「同一の法人、労働組合、個人、または団体によって設立、資金提供、維持、または管理されている政治委員会によるすべての献金は、単一の政治委員会によって行われたものとみなされる」と規定している。しかし、異なる支持者が異なるPACを設立することは可能である。実際、2012年の選挙中には、約2,700の「非関連」PAC（すなわち、特定の法人または労働組合に関連しないPAC）が活動していた。将来、総額規制の制限がなくなると、はるかに多くの非関連PACが出現する可能性が高い。また、多数意見は、FEC がPACグループが提携関係にあるかどうかを判断するために、「共通または重複するメンバーシップ」や「同様の献金パターン」などの特定の「状況要因」を調査できることも指摘している。しかし、提携調査における最終的な問題は、「1つの委員会または組織が別の委員会または後援組織によって設立、資金提供、維持または管理されているかどうか」である。複数候補者のPACグループがすべて同じ政党を支持し、その政党の絶滅危惧候補者グループに資金を提供することを決定したとしても、関連する定義の下で「提携」の資格を満たすことにはならない。この規則は、事例３に示されているような回避行動を防止するには不十分と考えられる。

 第三に、多数意見は、バックリー判決後の規則により、同法の特定目的支出条項が強化されたと述べている。すなわち、多数意見は、特定目的支出には「直接的か間接的か、明示的か黙示的か、口頭か書面かを問わず、あらゆる指定」が含まれると規定する、1976年に連邦選挙委員会（FEC）が公布した規則を指摘している。これは、大口献金者がPACに5,000ドルを献金し、その資金がスミス候補に（何らかの方法で）「指定」した場合、その資金は大口献金者からスミス候補への献金総額（選挙サイクルごとに5,200ドル）に算入されることを意味する。しかし、バックリー判決当時有効であった実質的に同一の特定目的支出条項は、同じことを要求していたであろう。この規定では、基本献金限度額の適用にあたり、「特定の候補者のために直接的または間接的に個人が行ったすべての献金（何らかの形で特定の候補者に指定され、または仲介者または導管を通じて候補者に向けられた献金を含む）」も計算に含まれるとされている。違いは何だろうか。

 第四に、多数意見は、FECの規則は「特定の候補者委員会に献金した個人は、その候補者の 単一候補者委員会にも献金してはならないと規定している」と指摘している。しかし、この規則は、候補者に献金した人が、その候補者を支援する複数候補者委員会にも献金することを妨げていない。実際、規則はそのような献金を具体的に認めている。（「個人は、候補者に献金し、かつ、同じ選挙で同じ候補者を支援した、または支援する予定の政治委員会にも献金することができる」が、その政治委員会が「候補者の主要な選挙委員会」または「単一候補者委員会」ではない（強調追加）場合に限る。 事例３は、後者の種類の献金を示している。そして、本件における弁論要旨は、そのような献金によって基本制限を回避する可能性は仮定的なものではなく、現実的なものであることを明確に示している。

 第五に、多数意見は、別の FEC 規則（これも 1976 年に追加）を指摘している。同規則では、「候補者に献金した個人は、その個人が『[献金の]かなりの部分がその候補者に献金されるか、またはその候補者のために支出されること』を知っている場合、同じ候補者を支援した、または支援することが予想される政治委員会にも献金してはならない」としている。この規則は重要である。なぜなら、原則として、FEC は事例２および事例３で述べた状況の発生を防ぐためにこの規則を使用する可能性があるからである。そして、多数意見がこれらの状況を「あり得ない」、「違法」、「現実離れしている」と表現する際にこの規則の存在に依拠していることは驚くには当たらない。

 しかし実際には、この規制は多数意見が想定するような強力な抜け道の防止策にはならない。多数意見の保証にもかかわらず、規制の回避の可能性を「無力化」するものではない。これは、この規制において、献金者が「献金の相当部分が、既に献金した候補者を支援するためにPACによって使用されることを知っている」ことを示すことが求められているためである。そして、「知っている」ということを証明するのは困難である。

 2000年以降、この規制に言及するFECの判例を9件発見した。そのうち1件を除く全ての判例において、FECは、事例２または事例３の状況が存在するにもかかわらず、必要な「認識」を認定できていない。（ただし、献金者は、候補者のリーダーシップPACへの献金の一部が候補者の支援に使われると「合理的に推測するかもしれない」ものの、「そのような推測だけでは、[献金者]がそのようなことを『実際に知っていた』ことを示唆するものではない」）。 (「シェイデッグ下院議員が献金を募り、LEAD PAC はシェイデッグ下院議員のリーダーシップPACであったにもかかわらず、LEAD PAC に献金した資金がシェイデッグ委員会の支援に使われることを [献金者が] 知っていたと結論付ける根拠はない」) (候補者と、候補者の資金の 86% を提供した PAC に献金した 7 人の献金者が「知っていた」ことを示していなかったと判明) (「ブラウンが募った個人献金者が、その献金の一部がブラウン委員会に献金されるという想定のもとで締約国に献金したと推論することが合理的であるとしても、そのような推論だけでは11 CFR §110.1(h) に違反したと信じる理由を見つけるのに不十分である」)（FECは§110.1(h)問題に関して何らの措置も取らないことを勧告）。こうしたFECの不作為の記録を踏まえ、多数意見が（議会の総額制限の適切な代替として）この規則の執行機関に依拠したことに対する私の反応は、ディケンズのリトル・ネルの死を描いた物語を読んだオスカー・ワイルドの反応に似ている。「[これを]笑わずに読むには、石の心でなければならない」とワイルドは言った。

 私は、反対の事例を一つ発見した。それは、多数意見が言及している唯一の事例だ。その事件で、FECは、複数のPACに個人献金した3人が、PACが彼らの献金の「相当部分」を、彼らが既に献金した候補者、つまり上院議員候補のサム・ブラウンバック（献金者2人のため）と下院議員候補のロバート・ライリー（3人目のため）の支援に使うことを「知っていた」と信じるに足る相当の理由があると判断した。これらの個人は、単一の政治コンサルティング会社の指揮の下、ネットワークとして運営されている複数のPACに献金を行っていた。サム・ブラウンバック氏への2人の献金者は彼の義理の両親であり、FECは彼らがPACネットワークを利用してブラウンバック氏への追加支援を行っている可能性があると考えた。ロバート・ライリー氏への献金者は彼の息子であり、FECは彼も同様のことをしている可能性があると考えた。このケースは例外である。なぜなら、個人献金者は通常、支援対象候補者の親族ではないし、通常のPACはコンサルティング会社の指示の下で連携して活動する傾向がないからだ。いずれにせよ、この一羽のツバメが多数意見の夏を乗り切ることはできないだろう。

 したがって、このFEC規制が施行されて以来長年にわたり、政党と候補者が共同資金調達委員会（直近の連邦選挙では500以上）を設立し、候補者が「リーダーシップPAC」を設立し（直近の選挙では450以上）、政党支持者が複数候補者PACを設立し（直近の選挙では3,000以上）、ますます増加してきたのも不思議ではない。

 これらの団体を利用することで、候補者、政党、政党支持者は多額の資金を特定の候補者に送金することができ、また、実際に送金したと伝えられており、事例２および事例３で示すような方法で献金の基本制限を回避している。彼らは、少なくとも私が (そして明らかに多数意見が) 公開されている記録を調べた限りでは、FEC による訴追を招くことなく、これを行っている。これは、現実の世界では、基本制限を回避する方法が、私たちが様式化した事例２および事例３で示すよりも巧妙で複雑であるためであると考えられる。また、これらの団体を利用して候補者に資金を流用した人もいるが、個人が現在の総額123,200ドルの制限に違反することはない。多数意見の賛成によりこの制限が撤廃され、大口献金者による献金総額は12万3200ドルではなく、数百万ドルに達することになった。連邦選挙委員会（FEC）の規制が小さな穴さえ塞ぐことさえできなかったのであれば、どうして大きな穴を塞ぐことができるだろうか。