政治献金と結社の自由［McCutcheon v. Federal Election Commission］Ⅳ対立（基本制限の回避防止という目的に対する総額制限の手段としての必要性）
america-hanrei１ 論点
- 議会（またはFEC）が「送金規則を厳格化する」という総額制限の代替案に憲法上の問題はないか。
- 現在の総額制限を超える寄付金は隔離された送金不可の口座に預け入れ、その受取人のみが使うように要求できるという総額制限の代替案に憲法上の問題はないか。
- 寄付者の寄付金の「相当な部分」が特定の候補者に回らないようにするために、PACが何人の候補者を支援しなければならないかを定義することができるという総額制限の代替案に憲法上の問題はないか。
- 「現行の最高額を寄付した寄付者が、既に寄付した候補者を支持する意向を示した政治委員会にさらに寄付することを禁止する」という総額制限の代替案に憲法上の問題はないか。
２ 多数意見（ロバーツ主席判事）
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Quite apart from the foregoing, the aggregate limits violate the First Amendment because they are not “closely drawn to avoid unnecessary abridgment of associational freedoms.” Buckley, 424 U. S., at 25. In the First Amendment context, fit matters. Even when the Court is not applying strict scrutiny, we still require “a fit that is not necessarily perfect, but reasonable; that represents not necessarily the single best disposition but one whose scope is ‘in proportion to the interest served,’ . . . that employs not necessarily the least restrictive means but . . . a means narrowly tailored to achieve the desired objective.” Board of Trustees of State Univ. of N. Y. v. Fox, 492 U. S. 469, 480 (1989) (quoting In re R. M. J., 455 U. S. 191, 203 (1982)). Here, because the statute is poorly tailored to the Government’s interest in preventing circumvention of the base limits, it impermissibly restricts participation in the political process.
上記とは別に、総額制限は「結社の自由の過度な制限を避けるよう厳密に設定されていない」ため、 修正第1条に違反する。修正第1条の文脈では、適合性が重要である。最高裁が厳密な審査を行わない場合でも、「必ずしも完璧ではないが合理的な適合性、必ずしも最善の処分方法ではなく、その範囲が『提供される利益に比例する』ものであり、必ずしも最も制限の少ない手段ではなく、所期の目的を達成するために厳密に調整された手段を採用するもの」が求められる。ここでは、この法律は基本制限の回避を防止するという政府の利益に十分に適合していないため、政治プロセスへの参加を不当に制限している。
（１） 基本制限の回避策としての再献金の可能性
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The Government argues that the aggregate limits are justified because they prevent an individual from giving to too many initial recipients who might subsequently recontribute a donation. After all, only recontributed funds can conceivably give rise to circumvention of the base limits. Yet all indications are that many types of recipients have scant interest in regifting donations they receive.
Some figures might be useful to put the risk of circumvention in perspective. We recognize that no data can be marshaled to capture perfectly the counterfactual world in which aggregate limits do not exist. But, as we have noted elsewhere, we can nonetheless ask “whether experience under the present law confirms a serious threat of abuse.” Federal Election Comm’n v. Colorado Republican Federal Campaign Comm., 533 U. S. 431, 457 (2001). It does not. Experience suggests that the vast majority of contri- butions made in excess of the aggregate limits are likely to be retained and spent by their recipients rather than rerouted to candidates.
In the 2012 election cycle, federal candidates, political parties, and PACs spent a total of $7 billion, according to the FEC. In particular, each national political party’s spending ran in the hundreds of millions of dollars. The National Republican Senatorial Committee (NRSC), National Republican Congressional Committee (NRCC), Democratic Senatorial Campaign Committee (DSCC), and Democratic Congressional Campaign Committee (DCCC), however, spent less than $1 million each on direct candidate contributions and less than $10 million each on coordinated expenditures. Brief for NRSC et al. as Amici Curiae 23, 25 (NRSC Brief). Including both coordinated expenditures and direct candidate contributions, the NRSC and DSCC spent just 7% of their total funds on contributions to candidates and the NRCC and DCCC spent just 3%.
Likewise, as explained previously, state parties rarely contribute to candidates in other States. In the 2012 election cycle, the Republican and Democratic state party committees in all 50 States (and the District of Columbia) contributed a paltry $17,750 to House and Senate candidates in other States. The state party committees spent over half a billion dollars over the same time period, of which the $17,750 in contributions to other States’ candidates constituted just 0.003%.
As with national and state party committees, candidates contribute only a small fraction of their campaign funds to other candidates. Authorized candidate committees may support other candidates up to a $2,000 base limit. 2 U. S. C. §432(e)(3)(B). In the 2012 election, House candidates spent a total of $1.1 billion. Candidate-to-candidate contributions among House candidates totaled $3.65 million, making up just 0.3% of candidates’ overall spending. NRSC Brief 29. The most that any one individual candidate received from all other candidates was around $100,000. Brief for Appellee 39. The fact is that candidates who receive campaign contributions spend most of the money on themselves, rather than passing along donations to other candidates. In this arena at least, charity begins at home.10
Based on what we can discern from experience, the indiscriminate ban on all contributions above the aggregate limits is disproportionate to the Government’s interest in preventing circumvention. The Government has not given us any reason to believe that parties or candidates would dramatically shift their priorities if the aggregate limits were lifted. Absent such a showing, we cannot conclude that the sweeping aggregate limits are appropriately tailored to guard against any contributions that might implicate the Government’s anticircumvention interest.
A final point: It is worth keeping in mind that the base limits themselves are a prophylactic measure. As we have explained, “restrictions on direct contributions are preventative, because few if any contributions to candidates will involve quid pro quo arrangements.” Citizens United, 558 U. S., at 357. The aggregate limits are then layered on top, ostensibly to prevent circumvention of the base limits. This “prophylaxis-upon-prophylaxis approach” requires that we be particularly diligent in scrutinizing the law’s fit. Wisconsin Right to Life, 551 U. S., at 479 (opinion of Roberts, C. J.); see McConnell, 540 U. S., at 268–269 (opinion of Thomas, J.).
政府は、総額制限は、個人が当初の献金者に過度に多く献金し、その後に再献金する可能性のある人々を防ぐため、正当であると主張している。結局のところ、基本制限の回避につながる可能性があるのは、再献金された資金のみである。しかし、あらゆる証拠が示すように、多くの種類の受益者は、受け取った献金を再献金することにほとんど関心がない。
基本制限の回避のリスクを客観的に捉える上で、いくつかの数値が役立つ可能性がある。総額制限が存在しないという仮定の世界を完全に捉えるデータは存在しないことは承知している。しかし、既に他所で指摘したように、「現行法下での経験が、深刻な濫用の脅威を裏付けているかどうか」という問いは依然として存在する。その答えは「ノー」である。これまでの経験から、総額制限を超えて行われた献金の大部分は、候補者に再献金されるのではなく、受取人によって保持され、使用される可能性が高いことが示唆されている。
連邦選挙委員会（FEC）によると、2012年の選挙サイクルにおいて、連邦候補者、政党、およびPACは合計70億ドルを支出した。特に、各政党の支出は数億ドルに上った。しかし、共和党全国上院委員会（NRSC）、共和党全国下院委員会（NRCC）、民主党上院選挙委員会（DSCC）、民主党下院選挙委員会（DCCC）は、候補者への直接献金にそれぞれ100万ドル未満、調整支出にそれぞれ1,000万ドル未満しか支出していなかった。調整支出と候補者への直接献金を含めると、NRSCとDSCCは総資金のわずか7%、NRCCとDCCCはわずか3%を候補者への献金に費やした（にすぎない）。
同様に、前述の通り、州政党が他州の候補者に献金することは稀である。2012年の選挙サイクルでは、全50州（およびコロンビア特別区）の共和党と民主党の州党委員会が他州の下院・上院候補者に献金した金額はわずか17,750ドルであった。州党委員会は同時期に5億ドル以上を費やしたが、そのうち他州の候補者への17,750ドルの献金はわずか0.003%に過ぎない。
全国および州の党委員会と同様に、候補者は自身の選挙資金のごく一部を他の候補者に献金する。権限のある候補者委員会は、2,000ドルの基本限度額まで他の候補者を支援することができる。合衆国法典第2編第432条(e)(3)(B)。2012年の選挙では、下院候補者は総額11億ドルを費やした。下院候補者間の候補者間献金は総額365万ドルで、候補者全体の支出のわずか0.3%を占めた。候補者個人が他のすべての候補者から受け取った最高額は約10万ドルであった。事実、選挙資金を受け取った候補者は、献金を他の候補者に渡すのではなく、その資金の大半を自分自身のために使っている。少なくともこの分野では、慈善活動は家庭から始まる。
経験から判断すると、総額制限を超えるすべての献金を無差別に禁止することは、基本制限の回避防止という政府の利益に比して過度である。政府は、総額制限が撤廃された場合に政党や候補者が政策の優先順位を劇的に変更すると信じる根拠を一切示していない。そのような証拠がない限り、包括的な総額制限が、政府の脱税防止の利益に影響を及ぼす可能性のある献金を防ぐのに適切に設定されていると結論付けることはできない。
最後に、献金の基本制限自体が予防措置であることを念頭に置くことが重要である。既に説明したように、「直接献金の制限は予防的なものである。なぜなら、候補者への献金には、たとえあったとしても、ほとんど対価を伴うものがないからだ。」そして、表向きは基本制限の回避を防ぐため、総額制限が追加される。この「予防策に予防策を重ねる」アプローチには、法律の適合性を特に綿密に精査することが必要である。
（２） 総額制限に代わる複数の措置
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Importantly, there are multiple alternatives available to Congress that would serve the Government’s anticircumvention interest, while avoiding “unnecessary abridgment” of First Amendment rights. Buckley, 424 U. S., at 25.
The most obvious might involve targeted restrictions on transfers among candidates and political committees. There are currently no such limits on transfers among party committees and from candidates to party committees. See 2 U. S. C. §441a(a)(4); 11 CFR §113.2(c). Perhaps for that reason, a central concern of the District Court, the Government, multiple amici curiae, and the dissent has been the ability of party committees to transfer money freely. If Congress agrees that this is problematic, it might tighten its permissive transfer rules. Doing so would impose a lesser burden on First Amendment rights, as compared to aggregate limits that flatly ban contributions beyond certain levels. And while the Government has not conceded that transfer restrictions would be a perfect substitute for the aggregate limits, it has recognized that they would mitigate the risk of circumvention. See Tr. of Oral Arg. 29.
One possible option for restricting transfers would be to require contributions above the current aggregate limits to be deposited into segregated, nontransferable accounts and spent only by their recipients. Such a solution would address the same circumvention possibilities as the current aggregate limits, while not completely barring contributions beyond the aggregate levels. In addition (or as an alternative), if Congress believes that circumvention is especially likely to occur through creation of a joint fundraising committee, it could require that funds received through those committees be spent by their recipients (or perhaps it could simply limit the size of joint fundraising committees). Such alternatives to the aggregate limits properly refocus the inquiry on the delinquent actor: the recipient of a contribution within the base limits, who then routes the money in a manner that undermines those limits. See Citizens United, supra, at 360–361; cf. Bartnicki v. Vopper, 532 U. S. 514, 529–530 (2001).
Indeed, Congress has adopted transfer restrictions, and the Court has upheld them, in the context of state party spending. See 2 U. S. C. §441i(b). So-called “Levin funds” are donations permissible under state law that may be spent on certain federal election activity—namely, voter registration and identification, get-out-the-vote efforts, or generic campaign activities. Levin funds are raised directly by the state or local party committee that ultimately spends them. §441i(b)(2)(B)(iv). That means that other party committees may not transfer Levin funds, solicit Levin funds on behalf of the particular state or local committee, or engage in joint fundraising of Levin funds. See McConnell, 540 U. S., at 171–173. McConnell upheld those transfer restrictions as “justifiable anticircumvention measures,” though it acknowledged that they posed some associational burdens. Id., at 171. Here, a narrow transfer restriction on contributions that could otherwise be recontributed in excess of the base limits could rely on a similar justification.
Other alternatives might focus on earmarking. Many of the scenarios that the Government and the dissent hy- pothesize involve at least implicit agreements to circumvent the base limits—agreements that are already prohibited by the earmarking rules. See 11 CFR §110.6. The FEC might strengthen those rules further by, for exam- ple, defining how many candidates a PAC must support in order to ensure that “a substantial portion” of a do- nor’s contribution is not rerouted to a certain candidate. §110.1(h)(2). Congress might also consider a modified version of the aggregate limits, such as one that prohibits donors who have contributed the current maximum sums from further contributing to political committees that have indicated they will support candidates to whom the donor has already contributed. To be sure, the existing earmarking provision does not define “the outer limit of accept- able tailoring.” Colorado Republican Federal Campaign Comm., 533 U. S., at 462. But tighter rules could have a significant effect, especially when adopted in concert with other measures.
We do not mean to opine on the validity of any particular proposal. The point is that there are numerous al- ternative approaches available to Congress to prevent circumvention of the base limits.
重要なのは、議会には、政府の基本制限の回避防止の利益に適合すると同時に、修正第１条の権利の「過度な制限」を回避できる複数の代替案が存在することである。
最も明白なのは、候補者および政治委員会間の資金移動に対する的を絞った制限である。現在、政党委員会間および候補者から政党委員会への資金移動にはそのような制限はない。2 U. S. C. §441a(a)(4) ; 11 CFR §113.2(c) を参照。おそらくこのため、地方裁判所、政府、複数の専門的知見を有する第三者、および反対意見の主な懸念は、政党委員会が資金を自由に移動できるかどうかであった。議会がこれが問題であると認める場合、寛容な資金移動規則を厳格化する可能性がある。そうすれば、一定額を超える献金を一律に禁止する総額制限と比較して、修正第1条の権利に対する負担が軽減される。また、政府は資金移動制限が総額制限の完全な代替になるとは認めていないものの、資金移動制限によって回避のリスクが軽減されることを認識している。
送金を制限するための 1つの選択肢として、現在の総額制限を超える献金は、分離された譲渡不可の口座に預け入れ、その受取人のみが使うように義務付けることが挙げられる。このような解決策は、総額レベルを超える献金を完全に禁止することなく、現在の総額制限と同じ回避の可能性に対処する。加えて (又は代わりに)、共同募金委員会の設置によって回避が特に起こりやすいと議会が考える場合、その委員会を通じて受け取った資金をその受取人が使うように義務付けることができる (又は単に共同募金委員会の規模を制限することもできる)。総額制限のこのような代替手段は、調査を不履行の行為者、つまり基本限度額内で献金金を受け取り、その後その限度額を損なう方法で資金を送金する者に適切に焦点を合わせる。
実際、連邦議会は、州の政党の支出に関して資金移転制限を採択し、最高裁もそれを支持した。いわゆる「レビン資金」は、州法で認められている献金であり、特定の連邦選挙活動、すなわち、有権者登録および身分証明、投票促進活動、又は一般的な選挙運動活動に使用できる。レビン資金は、最終的にそれを使用する州又は地域の政党委員会によって直接調達される。§441i(b)(2)(B)(iv)。つまり、他の政党委員会は、レビン資金を移転したり、特定の州又は地域の委員会に代わってレビン資金を募ったり、レビン資金の共同資金調達に従事したりすることはできない。マコーネル判決は、 これらの資金移転制限が「正当な回避防止措置」であるとして支持したが、それらが団体としての負担をもたらすことは認めた。ここでは、基本限度額を超えて再拠出できる拠出金に対する狭い譲渡制限は、同様の正当化根拠に基づくことができる。
他の代替案としては、イヤーマーキングに焦点を当てる可能性がある。政府および反対意見が想定する事例の多くは、少なくとも基本限度額を回避するための暗黙の合意を伴うものであり、こうした合意はイヤーマーキング規則ですでに禁止されている。11 CFR §110.6 を参照。FECは、たとえば、献金者の献金の「かなりの部分」が特定の候補者に転用されることがないように、PACが支援しなければならない候補者の数を定義するなど、これらの規則をさらに強化する可能性がある（§110.1(h)(2)）。議会はまた、現在の最大額を献金した献金者に対して、献金者がすでに献金した候補者を支援する意向を示した政治委員会への追加献金を禁止するなど、総額制限の修正版を検討する可能性がある。確かに、既存のイヤーマーキング条項は「許容される調整の上限」を定義していない。しかし、より厳しい規則は、特に他の措置と併せて導入された場合、大きな効果をもたらす可能性がある。
特定の提案の妥当性について意見を述べるつもりはない。重要なのは、基地制限の回避を防止するために議会が利用できる代替手段が数多くあるということである。
３ 反対意見（ブライヤー判事）
The plurality concludes that even if circumvention were a threat, the aggregate limits are “poorly tailored” to ad- dress it. Ante, at 30. The First Amendment requires “ ‘a fit that is . . . reasonable,’ ” and there is no such “fit” here because there are several alternative ways Congress could prevent evasion of the base limits. Ibid. (quoting Fox, 492 U. S., at 480). For instance, the plurality posits, Congress (or the FEC) could “tighten . . . transfer rules”; it could require “contributions above the current aggregate limits to be deposited into segregated, nontransferable accounts and spent only by their recipients”; it could define “how many candidates a PAC must support in order to ensure that ‘a substantial portion’ of a donor’s contribution is not rerouted to a certain candidate”; or it could prohibit “donors who have contributed the current maximum sums from further contributing to political committees that have indicated they will support candidates to whom the donor has already contributed.” Ante, at 33–35 (quoting 11 CFR §110.1(h)(2)).
The plurality, however, does not show, or try to show, that these hypothetical alternatives could effectively replace aggregate contribution limits. Indeed, it does not even “opine on the validity of any particular proposal,” ante, at 35—presumably because these proposals themselves could be subject to constitutional challenges. For the most part, the alternatives the plurality mentions were similarly available at the time of Buckley. Their hypothetical presence did not prevent the Court from upholding aggregate limits in 1976. How can their continued hypothetical presence lead the plurality now to conclude that aggregate limits are “poorly tailored?” See ante, at 30. How can their continued hypothetical presence lead the Court to overrule Buckley now?
In sum, the explanation of why aggregate limits are needed is complicated, as is the explanation of why other methods will not work. But the conclusion is simple: There is no “substantial mismatch” between Congress’ legitimate objective and the “means selected to achieve it.” Ante, at 10. The Court, as in Buckley, should hold that aggregate contribution limits are constitutional.
多数意見は、たとえ回避が脅威であったとしても、総額制限はそれに対処するのに「適切に調整されていない」と結論付けている。修正第1条は「『合理的な』適合性」を要求しているが、本件ではそのような「適合性」は存在しない。なぜなら、議会が基本制限の脱法行為を防止できる代替方法が複数存在するからである。例えば、多数意見は、議会（またはFEC）が「送金規則を厳格化する」ことができる、 現在の総額制限を超える献金は隔離された送金不可の口座に預け入れ、その受取人のみが使うように要求できる、献金者の献金の「相当な部分」が特定の候補者に回らないようにするために、PACが何人の候補者を支援しなければならないかを定義することができる、としている。あるいは、「現行の最高額を献金した献金者が、既に献金した候補者を支持する意向を示した政治委員会にさらに献金することを禁止する」こともできる。
しかしながら、多数意見は、これらの仮定上の代替案が実質的に拠出総額制限に取って代わる可能性があることを示しておらず、また示そうともしていない。「特定の提案の妥当性について意見を述べる」ことさえしていない。これは、これらの提案自体が憲法上の異議を唱えられる可能性があるためと考えられる。多数意見が言及する代替案の大部分は、バックリー判決当時も同様に利用可能であった。これらの仮定上の存在は、最高裁が1976年に拠出総額制限を支持することを妨げなかった。これらの仮定上の存在が現在も続いていることが、どのようにして多数意見が現在、拠出総額制限が「不適切に調整されている」と結論付けるに至るのだろうか。これらの仮定上の存在が現在も続いていることが、どのようにして最高裁が現在バックリー判決を覆すに至るのだろうか。
要するに、総額制限が必要な理由の説明は複雑であり、他の方法が機能しない理由の説明も同様である。しかし、結論は単純だ。議会の正当な目的と「それを達成するために選択された手段」の間に「重大な不一致」は存在しない。最高裁は、バックリー判決と同様に、総額拠出制限は合憲であると判断すべきである。
